非政府组织的兴起与政府治理模式的变革(1)(2)
2015-08-12 01:00
导读：政府应努力促成权力由政府单一权力主体向政府、市场、社会三权力主体的良性转变。这是一个多层面相互交错的复杂过程，至少可以将这个过程分为三个
政府应努力促成权力由政府单一权力主体向政府、市场、社会三权力主体的良性转变。这是一个多层面相互交错的复杂过程，至少可以将这个过程分为三个层面：制度层面、意识层面和操作层面。制度层面是指国家的法律制度对权力归属的界定；意识层面指权力的主客体对权力的归属和运行的认同与否；操作层面则指权力的实际运行状态。
完整的权力转移，应当是在制度层面，意识层面和操作层面一致的状态，否则，权力便被认为还正处于转移的过程中，或者权力转移没有完全。一般认为，以上三个层面不一致时是某项权力不稳定的状态，对此，政府应当积极介入，发挥作用，努力促成以上三层面的一致。在权力的转移过程中，政府的基本作用是，迅速顺应目前社会结构变迁，重新界定自己的职能范围，确保市场和社会领域的自主性。既在意识层面认识到权力主体的多元选择；在制度层面积极框定有利于社会自主发展的法律环境；在操作层面积极为社会自主发展创造条件。使政府在权力转移中占据主动之利。
2、社会组织化参与
参与是政治民主的重要内容，民主政治的发展离不开一套民主参与机制的确立。
改革开放以后，随着经济的市场化、社会的组织化和沟通的网络化，各种利益表达的需求也日益多元。过去与计划时代相适应的政府体制和政治参与机制难以对这种需求作出制度性的应对，也即，政府意志和社会意志之间的相互沟通存在制度性的障碍。比如，作为非政府组织一部分的行业协会，其维护的是本行业的利益，当政府的决策与某一行业密切相关时，政府如何了解这一行业的状况？如何让这一行业的利益需求得以表达？如何保护这一行业？对于这些问题，目前的参与机制难以作出完全回答。因此，在目前的参与渠道基础上，应当顺应目前社会自组织力量不断增强的新形势，推动社会的组织化参与。也就是说，不但要让每个单个的公民表达自己的利益需求，在非政府组织日益兴盛的今天，也应让这些组织表达自己组织的利益。这在政府的制度设计上，就不但要安排公民参与的制度，还要安排社会组织参与政府的制度。并且，这种制度设计是开放式的，即随着各种新兴组织的出现，要能为新兴组织的参与提供空间。否则，政府就有可能不能真正代表社会的利益，可能变成为部分群体、部分人所垄断的权威工具。
社会组织化参与，并不提倡西方的利益集团对政府的作用，而是在整个社会的治理理念和框架下，谋求政府和各社会组织的多种信息沟通，让社会各组织充分发挥自身的组织优势，让政府协调各组织间可能的利益矛盾。当然，社会的组织化参与，如果认识不清，很可能会成为部分个人或组织谋取自身利益，损坏整体利益的渠道。对此，需要把握组织化参与的原则内容：其一，社会组织化参与应是公开、透明和制度化的。即所有的组织利益表达，都是以先定的制度为前提的，公民有权了解整个参与过程；其二，组织化的参与，是以各组织所拥有的社会义务为前提的，即组织的活动应当在社会正义的原则下进行，履行社会公共责任，从而获得社会合法性，并因此得到政府制度化承认。其三，组织的参与是在共产党领导下进行的，党组织对利益进行整合。
3、公益物品的混合式供给
公益物品是否必然须由政府提供？前面关于“公益和私益”的论述已经对此作了否定性的回答。
社会自主组织、自主治理能力的增强；产权制度安排的进步；人们对社会可持续发展的认识，已经使公益物品供给的渠道、层次变得极其复杂。
（1）分层性供给。
公益物品往往是服务于特定领域的公益物品。在某一层次的公益物品，在更大层次上来说，就是私益物品。因此，公益与私益也是相对而言的。政府部门在提供公益物品时，必须认清消费的对象，因为政府是代表普遍公益的权威组织，政府不能因某一区域、某一领域的利益而损坏其他利益。所以，政府在提供公益物品时，就需分清公益物品消费对象的层次性。比如，凡属地方利益的领域，上级政府就不应作过多的介入，主要由代表地方利益的政府来提供地方性公益物品；而随着社会自治的发展和自组织能力的增强，许多社会领域能通过自我组织和制度安排来解决资源分配问题，对此，政府的目标选择是帮助社会自我服务制度的形成，除此之外不做过多干预。这样，公益物品的提供在纵向上就表现出明晰的层次性：自治组织和各种非政府组织——地方政府——中央政府。这种层次性组织提供公益物品的原则是向下原则，即凡是下级组织能提供的公益物品，上级组织不应过多介入。
（2）竞争性供给。
在经济环节，我们比较熟悉竞争在推动经济发展中的作用。在公益物品的供给上，同样需要通过竞争来提供。政府之间，有横向的政府竞争，通过竞争，各同级政府都努力为本区域提供更优质、更具合法性的公益物品；在市场领域，可以由政府协调，向各企业公开招标等办法提供更廉价优质的物品和服务；而随着非政府组织的发展，由非政府组织通过竞争来提供某些产品也成为重要方式。比如，在同一区域可能有多个相似的非政府组织存在，这些非政府组织就存在竞争，谁能提供更优质的公益物品，谁就获得更大的支持和更多的生存空间。一些国家如新加坡就通过非政府组织竞争的办法来提供社区服务。哪个非政府组织能以更低的价格提供社区服务，该组织就能获得政府的财政支持。
因此，政府之间、非政府组织之间和政府、市场、非政府组织之间都存在竞争，竞争能以更小的成本投入，为社会提供更多的公益物品。在治理下，政府应积极促成这些组织之间的竞争，从而增强组织的活力，提高效率。
（3）合作性供给
其实，前面所述的分层性供给和竞争性供给，只就某一相对独立的物品或某一物品的提供环节而言的。实际上，许多公益物品的提供，从整个过程来看，往往需要各种组织的相互合作。比如政府将本来属于自己职责范围的公益提供通过订立合同转包给非政府组织；有些公益物品可以分离出许多市场成分（比如前面论述的将公益物品的生产和提供分离），于是，政府将可以由市场生产的部分转交给市场，而自己则监督协调这些物品的供给。因此，许多公益物品，往往是政府、市场、非政府组织合作的结果。
所以，在现代社会的供给体系中，只强调某一组织的优势或缺陷都是片面的，政府的强制供给的优势有效率不足的缺陷；市场的效率在公益物品上却很难发挥作用；非政府组织只在提供部分公益物品上有优势。因此，通过这三种组织在一定程度上的合作，可以发挥各自的优势，达到社会各种资源最有效率且最充分的配置。
四、总论
上述论述，力在阐述非政府组织的兴起对过去理论认识的冲击和重新整合的可能；阐述非政府组织对政府传统管理方式的挑战，以及政府在非政府组织这一新生力量发展下如何积极应对。在这一系列的关系变化中，治理理论所反映的各国政府不完全垄断一切合法权力，在政府之外，承认社会上还有一些其他机构和单位在维持社会秩序中的积极作用，与非政府组织兴起后的社会现实是一致的，从某种程度说，治理理论正是因非政府组织的兴起而出现的。中国政府在后发现代化的压力下，具有重要的发展使命，对此，需更加重视政府的作用也是不言而喻的，但是，并不能因此而忽视其他组织尤其是非政府组织的力量。政府的理智选择应是变革过去的管理传统，充分发挥各种组织的积极性，从而为我们快速持续发展争取更大的空间。
（科教论文网 lw.nSeAc.com编辑发布）
① 民政部．社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、事业单位登记管理暂行条例
［Z］，北京：中国法律出版社，1998．
② 吴忠泽．我国NGO的发展现状及其管理， 载中国非营利组织管理干部
培训班报告集［R］．北京：
清华大学NGO研究中心编．1999．
③ ［美］林德布洛姆．政治与市场——世界的政治-经济制度［M］，上海：上海三联书店，1994．12．
④ 俞可平主编．治理与善治［C］，北京：社会科学文献出版社， 2000．56．
⑤ [美]迈克尔•麦金尼斯．多中心体制与地方公共经济［C］，上海：上海三联书店，2000．101．
⑥ 参见 埃莉诺•奥斯特罗姆．公共事物的治理之道［M］，上海：上海三联书店，2000．（在该书中，作者通过对全球各地的自主治理状况的分析，得出类似公共池塘资源的自主治理的制度条件和可能。）
⑦ 俞可平主编．治理与善治［C］，北京：社会科学文献出版社， 2000．1．
⑧ 俞可平主编．治理与善治［C］，北京：社会科学文献出版社， 2000．2．
⑨ 康晓光．权力的转移［M］，杭州：浙江人民出版社， 1999．60．
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