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农村宅基地储备制度初探(1)(2)

2017-02-26 01:00
　　土地储备制度作为一种制度创新，它的运作是一种全新的探索过程，我国很多学者对于城市土地储备制度进行了很多的探讨［6，7］，并且很多城市都已建立了城市土地储备制度，如上海模式、杭州模式、南通模式等。城市土地储备制度在运行中不断发展完善。与此同时，土地储备制度创新从城市开始向农村推进，可以说土地储备制度不仅是城市建设用地储备，也是耕地储备乃至规划储备等。［8］近年来，由于宅基地流转问题日益突出，更多的学者开始对宅基地问题进行研究，有学者在农村宅基地流转模式探析中指出，可以借鉴城镇国有土地收购储备制度［9］，但是没有对宅基地收购储备制度组织框架、运作制度和实际操作等内容做进一步探讨。
　　（二）农村宅基地储备制度建立的必要性
　　现行的农村宅基地流转表现出很大的盲目性和自发性，且存在管理无序、程序不规范等诸多问题。因此，建立农村宅基地储备制度，使宅基地流转合法化，不仅有利于处理集体土地与农村经济建设需要的关系，促进农村经济的发展，还有利于培育依法、统一、规范的集体土地市场。
　　同时，因为农村宅基地流转受限制，在市场上进行宅基地流转的农民的权益得不到法律保护，建立宅基地储备制度，使农村宅基地流转合法合理进行，不仅可以保护农民的权益，而且宅基地储备运作中产生的收入都可以平均分配给农民，能有效增加农民的财产性收入，提高农民的生活水平，缩小城乡差别，有利于加快社会主义新农村建设。
　　另外，农村宅基地储备制度是在保证耕地数量不减少的前提下，对闲置、等待出售或面积超标的存量宅基地收回、开发后进行置换、分配、出租。宅基地储备制度不仅有利于提高农村宅基地的利用效率、减少和防止土地闲置浪费，使整理后的宅基地可以满足新增人口住宅的需求，也有利于提高村集体对集体土地的有效管理，抑制农户乱搭乱建、违法占用耕地的行为，切实保护耕地。
　　
　　三、农村宅基地储备制度的基本模式
　　
　　（一）目标定位
　　目标定位是宅基地储备制度的第一要素，没有明确农村宅基地储备制度的目标定位，宅基地储备制度就无法贯彻实施。农村宅基地储备制度是村集体宅基地储备中心在农户自愿的前提下，通过收回农户的宅基地及房宅，使空闲或多余的农村宅基地和农宅集中起来，并由村集体宅基地储备中心对农户按补偿标准进行补偿后，将农村宅基地储备起来，再根据农村建设规划，有计划且合理地将农村宅基地进行置换、分配、出租等的制度。农村宅基地储备制度不同于城市土地储备制度，宅基地储备制度的目的是为了保障农民的生活，提高农村宅基地的利用效率，并增加农民财产性收入，提高农民的生活水平。它延承了宅基地的属性，是一种保障性、福利性的政策。
　　农村宅地基地储备制度是一种创新，是对农村集体土地制度改革的一种设想。建立农村宅基地储备制度有利于加强农村宅基地管理，盘活农村存量宅基地，合理利用多余闲置宅基地，提高农村土地利用率。农村土地发展方向从增量土地为主转移到存量土地为主，从粗放利用转移到集约利用上来，走可持续发展的农村发展道路。
　　（二）组织构架
　　农村宅基地储备制度主要是用于管理农村宅基地，在现有法律框架下，主要由村集体自主管理和实行，土地收益也主要由村集体自行支配，用于村庄建设。因此，农村宅基地储备制度主要有宅基地储备委员会和宅基地储备中心两个职能机构（见图1），在行政村中设立。
　　
　　宅基地储备委员会成员由村集体成员每年进行推选产生，一般由村民委员会直接担任。宅基地储备委员会是农村宅基地储备政策的决策机构，负责制定农村宅基地储备政策，审查农村宅基地储备中心的工作计划和实行情况，并对宅基地拟执行方案进行决策。各个村宅基地储备委员会应向直属土地管理部门汇报，并受之监督管理。