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公共财政框架下农村基础设施的有效供给

2017-07-21 01:19 农村基础设施是为农村经济、社会、文化发展及农民生活提供公共服务的各种要素的总和。作为农村社会生产、生活活动的“共同生产条件”，基础设施是农业经济发展的基础，是加快农村现代化、城镇化建设的根本，是增加农民收入、缓解农村就业压力、提高农民生活质量的关键。但由于它具有潜在的高风险、农业自我积累能力弱、二元财政供给体制等原因，长期以来，我国农村基础设施投入不仅总量不足，而且结构不合理，以致农村基础设施供给能力严重滞后于农业现代化、农村可持续发展的需求。本文试图在评析农村基础设施供给现状的基础上，运用公共财政相关理论，从制度创新、体制改革、融资方式创新、政策导向等角度探寻近期我国有效增加农村基础设施供给的具体对策。
　　一、农村基础设施供给的现状及存在的主要问题
　　农村基础设施投资最关键的问题是投融资方式的选择，因为投融资方式不仅关系到农村基础设施投资的效率，还决定了农村基础设施投资的资金来源。从各国的实践来看，农村基础设施的投融资方式主要有：政府直接投资，无偿提供方式；政府直接投资，非商业性经营方式；财政投融资方式；建设—经营—转让投资方式，即BOT方式。当前，我国农村基础设施资金主要来自财政投资、农民集资（包括以工代资）等渠道。
　　（一）供给主体及其供给能力的基本判断
　　1、财政资金正在成为农村基础设施建设资金的主要来源之一。过去，在“二元化”发展模式和体制下，形成了城乡有别的差异性基础设施供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为：城市基础设施建设所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的基础设施政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，部分公共产品的供给责任落在了村委会的头上，所需资金主要通过向农民收取公积金、公益金和管理费的方式筹措，成本支出主要由农户或由属于村民共同所有的集体企业承担。并且，各级政府应提供基础设施的责任及其界限不明确，从而造成了城乡基础设施供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。近年来，国家财政对农村基础设施投入增加较快。就基本建设领域而言，“九五”以来，特别是1998年实施积极财政政策以来，国家较大幅度地增加了农业基本建设投资。1998年至2003年，中央累计安排农业基本建设投资总量超过3000亿元，在国债及中央预算内投资中所占的比重均达到30％左右。在2005年的国债投资和新增中央预算内投资当中，用于大农业方面的投资比例比2004年提高了2.4个百分点，主要投向农业和农村的基础设施建设，加强农村“六小工程”建设。但从整体上来看，我国农村基础设施供给尤其是农业基础设施的投资总量仍然明显不足，从投资的结构看，仍偏重于大江大河的治理，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比重偏低。在WTO规则所允许使用的12类“绿箱”措施中，我国仅使用了6类，政府支持总量占农业总产值的比例远未达到加入WTO时承诺的8.5％的水平。政府各部门对农业的投入总量不及美国联邦政府农业预算的1／5.

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　　2、以工代资曾经是农民参与农村基础设施建设的主要形式。由于机构膨胀、县乡财政困难、分税制改革不彻底等原因，许多本应该由政府提供的公共服务或物品的责任却由农民承担，提高了农民的生产成本。在我国相当长一段时间内，乡镇道路、农业技术服务以及农村医疗卫生事业的资金主要来自农业和农民，财政支出对这些农村基础设施建设没有显著贡献。近两年，由于农民收入增长缓慢，没有多余的资金投资于农村基础设施；同时农村基础设施产权不明晰，部分项目没有按照“谁投资、谁受益”的原则来运作，因而影响了农民投资基础设施建设的积极性。再者，农村税费改革以后，“两工”在3年内逐步取消的政策，使农村基础设施特别是小型基础设施建设失去了原来的主要投入渠道。
　　3、农发行的资金没有成为农村基础设施的主要资金来源。中国农业发展银行作为促进农村经济发展的政策性银行，主要业务局限于粮棉油收购贷款，随着我国粮食流通体制改革的进一步深入，农发行在这方面的功能和业务实际上已经淡化和萎缩。另一方面，虽然保本微利是农发行遵循的经营方针，但由于融资成本较高、融资期限不匹配等问题，因而农发行的资金仍然不能成为农村基础设施的主要资金来源，远未发挥政策性银行所应具有的政策性金融的作用。因此，有必要对农发行现行业务进行彻底的重新评估和提高其经营效率，扩展其政策性金融业务的定位构想。