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农民工养老保险制度的价值选择与困境破解(1)(2)

2017-08-13 06:44
　　以上3种模式各有利弊，其中，扩面模式是各地普遍采用的模式，最具代表性。但这一模式正在普遍遭遇退保困境。由于养老保险关系跨地区转移接续困难，频繁流动的农民工往往只能选择退保。在农民工聚集的广东省，农民工退保率长期保持在95%以上，东莞市社保部门60%的工作是为农民工办理退保手续[2]；2008年1月份，苏州市也有600多万民工办理了退保[3] 。2001年劳动和社会保障部的20号文件《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》是退保的主要依据，该文件规定，“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险”。退保困境的产生正是源于这一制度安排。
　　相比之下，上海市首创的综合保险模式，由于借助商业保险公司的管理平台和信息网络，很好地解决了农民工养老保险跨地区转移接续的问题。但这一交由商业保险公司运作的措施有两点始终被质疑，一是独立于现有的社会保障体制之外，不能发挥其与社会保险的调剂、补充和统筹功能；二是政府对综合保险不承担托底责任，当保险资金出现危机时，责任完全由保险公司和个人承担，而保险公司的市场经营风险，极有可能会完全由属于弱势群体的参保者承担[4]。因此，游离于整体的社会保障体制之外、不具备社会保险统筹共济功能的综合保险模式也难以成为解决退保难题的有效方案。
　　
　　二
　　农民工退保浪潮背后的作用机制是什么?为何被视为农民工权益保障的重要举措却遭到了农民工的冷遇和放弃?农民工的高流动性为何在养老保险的政策设计中被简单化地处理为“退保”?答案正如学界所一致认定的那样，造成农民工养老保险无法转移接续的关键在于各地方政府尤其是发达地区政府的地方利益保护主义，在现有的政策设计中，将农民工纳入城镇职工基本养老保险体制内，对发达地区而言是利益极大的。
　　因此，于建嵘尖锐地指出，正是由于制度的制定者和执行者普遍持有的地方保护主义和对农民工的歧视，在有意识地维护着现有养老保险无法转移接续的缺陷。农民工发生跨地区流动时，尽管现行政策对养老保险关系的处理有“转移接续”和“退保”两种选择，但一些地方政府在具体执行中，都试图通过各种方式占有以农民工参保名义征缴到的巨额保险费，因此，要么鼓励农民工退保；要么不告知利弊，就干脆将政策解释为“解除劳动合同必须退保”。地方政府与农民工争利，导致农民工的保障待遇得不到保障，“制度上的福利”演变为“实际上的负担”[5]。身为弱势群体的农民工，面对这样的养老保险，唯一能做的就是用脚投票，在无奈中被迫退保，放弃权益。
　　有关资料为上述观点提供了有力的佐证。1998年，广东省养老保险参保人数仅仅不到600万人；在出台了将农民工“纳入” 的政策后，参保人数急剧增加，到2004年增长到将近1600万人，6年中增加了167%，约占当年全国参保人数的十分之一。而与此同时，参保的离退休人员却只从143万人增加到220万人，仅占全国参保离退休人员人数的二十分之一。广东省也因此成为养老保险基金结余最高的省份，2004年全省累计结余的养老保险基金高达597亿元，约占全国的五分之一。由于广东省农民工退保率长期维持在95%以上，该省将近600亿的“累计结余”很大比例是企业为农民工缴纳的养老保险基金，因为在现行政策下农民工退保后，这部分基金无需支付给农民工，永久地归入当地社保基金[6]。广东省便是从农民工养老保险中获益最为明显的省份。
　　然而，从政策制定者与执行者的视角出发，中国各地在经济发展水平的巨大差异才是养老保险制度的缺陷状态不得不维持下去的主要理由。农民工在整个就业年龄段中，往往辗转若干个省份和城市工作，而养老金的缴纳地和领取地之间往往工资水平和养老金缴纳水平方面悬殊较大，跨地区转移后，养老金发放标准将难以设定，其间需要突破过多的管理难题，相应的管理成本也将十分高昂。从几个农民工输入大省(市)的工资水平对比看，似乎也确有道理。2007年，上海全市职工平均工资为34707元，北京为39867元，广东全省在岗职工平均工资达到29443元，江苏为27374元，湖南为18275元，四川为21312元，安徽为22180元，相当于江苏的80%，江西省为18400元，仅相当于广东的62%。如果以城市作为比较单位，则差异更大。2007年江苏省13个省辖市中，在岗职工平均工资最高的为南京市，达到35908元，最低的为宿迁市，为16852元，只及南京市的47%。