论我国农地使用权顺利流转的“瓶颈”和主要对(2)
2017-08-14 04:25
导读：二、我国农地使用权流转的“瓶颈” (一)城乡二元结构及其不合理的政策 市场经济要求生产要素自由流动，但在以户籍制度为根基的二元分割的城乡格局
二、我国农地使用权流转的“瓶颈”
(一)城乡二元结构及其不合理的政策
市场经济要求生产要素自由流动，但在以户籍制度为根基的二元分割的城乡格局下，农民先办证后进城等规定和城市正规就业部门不“垂青”于农民等现象，直接或间接地阻碍了农地的流转。近年来，虽然非农就业领域有所拓宽，农民进城务工的机会也有所增多，但除了那些有能力在城市投资几十万、上百万和在城里有住房、有稳定收入来源又缴得起一大笔增容费的人之外，绝大多数进城农民工的户口只能继续留在农村。他们的“农民”身份并不因为自己不再务农而发生变化，进城后也无法与城里人平起平坐：他们不但要按规定办理诸如计生、就业、暂住、健康等各种各样的证，缴纳诸如就业管理、治安保护等各种各样的入城费(多的时候，各种费用加起来每年不下千亿元)而且还免不了要在职业选择、劳保福利、子女上学、城市生活等各方面备受歧视，合法权益也常常得不到应有的保障等等。如此巨额的非农就业成本，无疑成了农民离乡离土的一大藩篱。
(二)农地使用权流转法律法规体系不完整
2003年3月1日开始实行的《农村土地承包法》规定：“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式。承包期内，发包方不得单方面解除
承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权”。这说明，对于农地流转和农民权益的合法性问题，法律已经作了肯定性的回答，政府的政策也已逐渐
放松了对农地流转的限制。但是，城镇居民、外商投资者等能否成为农地流转的受让人?受让人可否再转让?可否以农地使用权作为股份制、合伙制企业中的出资等诸如此类的问题至今还没有明确的法律依据。况且，农地流转具体的操作程序、形式、流转对象、合同各方当事人的权利义务、违约责任认定、合同的管理和监督、仲裁主体、调处纠纷和矛盾的办法、政府在农地流转中的地位、职责、作用等方面的法律、法规也基本上是空白。我国没有一部完整的指导农地流转工作的法律法规，甚至全国性文件也少得可怜，因而在实际操作过程中几乎无法可依，解决问题的任意性太大、难度也大。此外，现行法律制度还未对农地所有权主体进行清晰的界定，虽然《宪法》和其它一些重要法律都明确规定了农地归集体所有，但不同法律对“集体”一词所涵盖的范围的解释也颇有出入，有的指乡(镇)、村两级，有的是指乡(镇)、村或村内农业集体经济组织等。结果不难想象，缺乏有效制衡机制的农地所有权者与基层政府之间常常因此而相互“较劲”：后者往往打着公共利益的旗号，滥用行政权力，违法侵害集体农地所有权，前者则
