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城乡统筹就业与利益关系调整

2017-09-22 06:33    随着体制改革的逐步深入，我国已基本破除了普通消费品市场、生产资料市场的市场分割，初步实现了消费品市场和生产资料市场的一体化，这也是维系我国多年来经济高速增长的基础和保证。然而，围绕完善主义市场经济体制，我国在劳动力市场、信贷市场、公共服务市场等方面，还存在不尽意之处，特别是在劳动力市场上，仍然存在明显的城乡分割、地区分割、部门分割现象，劳动就业体制的效率与公平，也制约社会主义市场经济体制的完善与统一，引起社会的诸多不满，到了非改不可的地步。

　　一、的呼唤

　　多年的呼吁与争论终于有了结果。2000年起，劳动保障部、国家计委等7个部门联合发起了城乡统筹就业试点行动，目标即在于取消城乡就业方面的不合理界限，逐步实现城乡劳动力市场的一体化。

　　劳动力市场体系的改革与完善，已明确列入党和政府二十一世纪第一个五年计划。《国民经济和社会十五计划纲要》提出，要"打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动"，要"破除地区封锁，反对地方保护主义，废除阻碍统一市场形成的各种规定"，"坚持城乡统筹的改革方向，推动城乡劳动力市场逐步一体化"。

　　2001年3月底，国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见，明确在县级市市区、县人民政府驻地镇及其建制镇，只要有"合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。"，对一直影响户籍改革的农民承包地也作出了具体的规定："对经批准在小城镇落户的人中，…根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。"。并明确提出要切实保障在小城镇落户人员"在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不得对其实行歧视性政策。""不得借户籍管理制度改革之机收取城镇增容费或其他类似费用。" （科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布）

　　二、认识的误区

　　城乡统筹就业的改革，已在小范围地区范围内进行，这是具有突破性的大好事。然而，什么是城乡统筹就业、城乡统筹就业的内涵和外延如何界定，社会对此还没有一个清晰、具体的认识，学界也缺乏深入的，的必要性与现实的操作性还没有形成具体、良好的结合。正是在这种小范围的试验中，在反歧视、反分割的改革思路中，出现了一些不具有合理性的看法与做法，最集中表现为两个极端：一是"统筹＝统一"，认为城乡统筹就业就是不加区别地实行城乡一套就业制度和社会保障制度。二是"一体＝同步"，认为城乡统筹就业就是要实现劳动保障体制的改革在城乡劳动者中同步推进，不能先城后乡。这两种观点具有普遍性，用之指导实践，必然会使工作陷入无所适从的境地。

　　1．统筹≠统一

　　城乡统筹就业并不是城乡劳动就业强求一个市场，一套管理制度，一套服务模式。由于历史与现实的原因，我国城乡劳动者是两个不同的群体，在社会意识、文化技能、需求偏好等方面表现出明显不同的特质，从而也需要有针对性和适应性的市场。

　　威海和常熟都是劳动保障部劳动力市场化、规范化和化的三化建设试点城市，但两市的劳动力市场组织管理形式与服务对象类型表现出一些不同特点。威海市职业介绍中心是一个充分开放、集贸市场式的市场，在这个市场上，求职者不通过任何管理人员就可以与招聘方直接接触和讨价还价，也就是说进入威海市中心市场的求职者，可以先参观、咨询，后登记求职。我们去调查的时候正值市场开集，其熙熙攘攘的人群和喧闹的气氛反映出市场的自由与活跃。正是这种进退自由与市场气氛，吸引了大量外地求职者进入，包括半数以上的农村劳动力，春节后一段时间每次洽谈会人流均在2000人次以上。

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　　常熟市职业介绍中心虽是县级规模，场地也较小，但显精致、优雅得多，有封闭的洽谈室，其服务的主要对象是城镇的求职人员，这倒不是其拒绝外来或农村的求职者，相反，其操作规程明确规定，对外来或农村的求职者提供相同、免费的服务。当地官员认为，该市场对外来或农村求职者吸引不大的主要原因，在于岗位信息类型不同，市中心市场绝大部分岗位信息是正规的、稳定的职业需求。我们发现，进入常熟市中心市场的求职者则须先登记领表，然后求职登记。该市对外来或农村的求职者，主要由其统一的民办职业介绍机构提供职业中介服务。招商城的民办职业介绍中心包含有10多个民办机构，对外来工或农村求职者提供完全开放的就业服务。调查还发现另外一点区别，招商城的岗位信息与中心市场的岗位信息来源途径是不一样的，中心市场的岗位信息主要是由各用人单位申报，而招商城民办机构的岗位信息则是各机构工作人员利用一切可能的机会主动采集而来。

　　这使我想起普通商品市场中的赶大集和精品店，大量的外来求职者由于胆量小、求职心切、要求不高或趋众心态等原因，可能更放心去闹哄哄的求职自由市场，大家条件差不多，没有谁会对谁飞白眼。对于追求品位或转换工作的城镇求职者，逛逛大市场、专卖店、精品店倒也是情理之中。因此，劳动力市场与普遍商品市场有其一致的一面，我们既希望有各种各样、装璜精致的专卖店和购物大厦，也希望有大量便民的集贸市场和路边小摊。这其中反映的是人为分割与分类的，在城乡统筹就业中，我们反对的和要改革的，是人为的市场分割与市场歧视，对市场的自然分类，则要加以充分考虑与利用。城乡统筹就业，应遵循一体综合原则，公平公正原则和效益效率原则，但绝不是统一一致原则，不分对象、不讲特点，强求一律。这样只能降低劳动力市场的效率，最终也达不到反对市场歧视的目的。

　　2．一体≠同步

　　有同志认为，为人权平等起见，应同步推进城乡劳动力的劳动就业和社会保障制定改革，不能待城市体制健全以后再考虑农村劳动力的保障和就业问题。这只是对了一半。农村劳动者就业和社会保障工作的推进，并不是说要与城市同步进行，而是应有所侧重，特别是在社会保障方面，更要十分慎重。如下棋，要有先后次序。

　　首先，农村和城市劳动就业和社会保障工作的基础不同。长期以来，政府劳动就业和社会保障工作的重点在城市，城市职工享受远高于农民的高保障和高福利，较高的生活水平，稳定的收入和较为舒适的工作条件。农民工作辛苦、收入低，基本不享受或极难享受社会保障。城乡统筹就业的改革对城乡职工的影响呈完全相反的趋势：对于技术技能差、身体条件差的城市职工，改革的结果是失去了有保障的就业机会和部分免费的集体福利，降低了其相对生活水平；而对于原"一无所有"和"不敢奢求"的农村劳动者，允许其流动参与城市就业岗位的竞争，为其提供社会保障，无异于天上掉馅饼，明显地增加了其福利，且不论增加的福利是多少。由于福利刚性，改革对城乡劳动力影响的感受是不一样的。因此，改革的速度必须考虑城乡职工这种不同感受的变化。

　　其次，农村和城市劳动者对社会保障的需求不同。城市劳动者的社会保障意识较高，文化技能素质也普遍高于农村劳动者，对社会保障的需求也较高。而农村劳动力对社会保障的要求普遍不高，或根本就没有认识。这体现了西方行为科学中的需求层次理论，生存需求是最低层次的需求，而安全、保障等需求则居需求层次中较高的等级，只有低层次的需求得到满足了，人们才会顾及更高层次的需求。地方同志说得十分生动，"农民今天就吃不饱，哪还有钱省到明天花？"。我们深入访谈了8个14名外来工（都是企业精心挑选的外来工中的佼佼者，其中两个村办企业、两个韩资企业、两个台资企业、一个民营企业、一个老国营企业，外工则来自安徽、山东、内蒙、吉林、河北、江苏等地），他们大多不知道自己是否参加了养老保险、医疗保险和失业保险，也不明白自己是否能参加这些保险。当我们把这些保险进行解释，并询问是否愿意参加时，没有一个外来工作出肯定的回答。原因来自两个方面：一是由于工作的不稳定感和较差的经济基础，农民工普遍不愿牺牲少量的眼前利益而获得更多的长远利益（如让农民工自己缴基本工资的6％而享受24％的基本养老保险等）；二是来自业主方的意愿。使用外工的企业多是劳动密集型的外向型企业，劳动力的低成本是其主要的优势，外工加入保险无疑会增加其产品成本。例如，2000年威海市茼山镇两次推行镇村企业的社会保险均告失败，第一次是外商联名向市政府写信告状，第二次虽好不容易一个一个企业做好了工作，又遭受外工联名告状，最后只好不了了之。据，虽然后者不排除老板背后操纵，但外来民工的即期收入偏好则是显而易见的。镇政府官员认为，与其给外工保100元，不如现发50元职工更高兴。 （科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑）

　　再次，从情况看，完善就业服务和社会保障体制，是以中央或地方的财政担保为基础的。虽然社会保险的支付与缴纳标准有专业的精算为依据，但实际工作中不能保证保险金的100％收缴和基金的100％安全，再加上历史与体制的影响，要保证社会保险金的100％按规定发放，财政兜底已成为不可避免。仅2000年，中央财政用于下岗职工基本生活保障和补充养老保险的转移支付就达400多亿元，如果按现行机制将宠大的农村劳动力纳入社会保障体系，哪怕每年纳入5％，中央政府也定难担此任。


三、现存的障碍

　　推进城乡统筹就业，就必须打破统筹就业的政策性和操作性障碍，对这些障碍的了解与，成为我们这次调研的主要之一。综合分析有关文件及各方面的看法，障碍主要表现为三个方面的歧视：

　　1．就业制度的歧视

　　就业制度的歧视包括劳动者在求职、就业、管理等方面的不同等待遇，如劳动力进入城镇就业的总量控制，职业、工种限制，先城后乡控制，强制性收取管理费、用工调节费等，威海情况有典型性，其有关政策条款见下表：

　　市行政区域内的各类用人单位招用农村劳动力，以及本市户口的农村劳动力就业，一律实行证、卡管理制度：

　　（一）招用本市（区）户口的农村劳动力，继续使用《进城务工许可证》，以前未使用此证的市（区），这次要全部予以补办。

　　（二）凡招用本市（区）以外户口的农村劳动力停止使用《务工许可证》，一律核发《山东省外来人员就业证》（简称《就业证》）。

　　（三）各市（区）农村劳动力到其他省、市、县（市、区）就业，须持所在市（区）劳动服务公司签发的《就业登记卡》。

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　　工作程序：各市（区）劳动服务公司对用工单位填报的《招用农村劳动力花名册》进行认真审核。对已经劳动行政部门批准并办理了招用及合同签订手续的人员，签发用工证明信，由务工人员持证明信和身份证到户口所在地劳动就业服务机构办理《就业登记卡》；然后由用工单位持务工人员《就业登记卡》到同级劳动服务公司办理《就业证》，…证卡合一后，由用工单位持《招用农村劳动力花名册》和《就业证》到公安部门办理暂住户口手续。

　　各市（区）在核发证、卡过程中，要严格执照省里规定的标准收取证、卡费用（《就业证》每证10元，《就业登记卡》每卡3元）

　　关于做好农村劳动力就业证、卡发放和管理工作的通知威劳人字[1995]22号

　　岗位限制

　　招用农村劳动力实行按工作岗位分类管理，原则是"先城镇、后农村""先市内、后市外"。

　　A类只限招用本地城镇非农业户口人员。

　　C类矿山井下特殊工种岗位及有毒有害等艰苦工种岗位，按规定可直接申报从农村户口人员中招用。

　　B类是A、C以外的岗位，应首先从非农业户口人员中招用，招收不足的，可按规定申报从农业户口人员中招用，但比例不得高于85％。

　　关于印发《威海市城镇单位招用农村劳动力实行按工作岗位（工种）分类管理的意见》的通知威劳字[1997]115号次序控制

　　招用职工应当优先从城镇非农业人员中招用。城镇劳动力不足或招收特殊工种岗位职工的，可申请招用农村劳动力。

　　企业从农业人口中招收职工实行审批制度。

　　威海市人民政府关于印发《威海市企业招用职工暂行规定》的通知威政发[1995]68号 内容来自www.nseac.com

　　要加大对农村劳动力向城市转移速度和规模的调控力度。下岗职工没有得到妥善安置的单位不得招用农村劳动力和市外劳动力。各级机关、团体、企事业单位要认真清理使用的农村劳动力，腾岗安置下岗职工。

　　中共威海市委　威海市人民政府关于进一步做好企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知威发[1998]14号

　　除矿山井下、地质勘探、海洋捕捞、盐业生产、建筑施工、装卸搬运、乡村邮递等（C类）特殊工种岗位可直接申报招用农村劳动力外，其他工种岗位所需人员，应先到劳动力市场从城镇非农业人口中招用，并优先录用失业、下岗职工；在一定时间内招不满额的，再申请招用农村劳动力，经审批后，凭审批证明组织招收。

　　凡下岗职工未得到妥善安置的企业和行业，不予审批招用农村劳动力，已经使用的要限期清退，腾出岗位安置下岗职工。

　　加强对城镇用人单位使用农村劳动力的审批管理。

　　转发省劳动厅《关于进一步加强农村劳动力审批管理的通知》的通知威劳发[1999]33号

　　凡有下岗职工的企业，企业主管部门和企业应将使用农村劳动力的岗位向下岗职工公开，由下岗职工竞争上岗。无下岗职工的企业，要按企业所使用外来和农村劳动力总数的30％，到劳动力市场招用失业、下岗职工，招不满的经同级劳动部门批准，方可招用外来和农村劳动力。

　　未经批准使用外来和农村劳动力，要限期清退，安置下岗职工顶岗。

　　威海市人民政府办公室转发市劳动和保障局关于进一步加强下岗职工管理做好再就业工作的意见的通知

　　威政办发[1999]22号歧视性收费

　　使用本县（市、区）农村劳动力的，每人每月6元管理费。

　　使用省内异地农村劳动力的，每人每月6元，由用人单位分别向输出地和输入地劳动就业服务机构各缴纳50％。

　　使用外省农村劳动力的，由用人单位按每人每月15元向输入地劳动就业服务机构缴纳劳动力管理费。

　　输出到省外的农村劳动力，其管理费标准有合同规定的按合同规定办理；没有合同规定的按每人每月不超过15元的标准收缴管理费。

　　关于转发省劳动厅、财政厅、物价局《关于劳动力管理费有关问题的通知》的通知

　　威劳人字[1995]25号

　　第五条 再就业基金的主要来源：

　　（一）从企业收取的就业调节费。具体收取标准为：使用本市行政区域内农村劳动力的，每人每月收取30元；使用本市以外劳动力的，每人每月收取50元。外资企业和镇（村）办企业及驻镇（村）的合资企业、合作企业、个体私营组织不缴纳就业调节费。

　　（三）从上年度收取的城市人口增容费和增容配套费中提取的部分资金。

　　威海市人民政府关于印发《威海市再就业基金管理试行办法》的通知威政发[1998]9号

　　可见，威海市在农村劳动力的招用许可、管理、服务等方面都有具体的区别政策，一些条款带有明显的歧视性质。从调查情况看，这些政策目前仍然有效并处于被执行状态，如威海市国营大型企业成山橡胶集团，原来使用有外地工360多名，目前仅剩下140名。企业的人事干部告诉我们，由于市的有关政策要求，这些外工目前仍在企业的主要原因是合同没有到期，待到期后这些外工将被辞退，用来安置下岗失业人员。茼山镇向农民合同制工人收取每人每月6元合同制管理费，暂住证每人年120元。这些政策的执行效果如何呢？以收取再就业调节金为例，市劳动保障局主要官员告诉我们，收再就业调节费的效果不理想，出现了企业用人不申报，用人失控的现象；还有本地劳动力的供给问题，如开发区规定用本地农村劳动力，但本地农村劳动力符合条件的太少。

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　　2．社会保障的歧视

　　从调研情况看，社会保障水平最高、范围最全面的是本地的城镇职工，其次是本地农村劳动力，最后才是外地的农村劳动力。城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，本地农村劳动力则有部分镇村依据城市保障标准及镇村财力情况自办的养老、医疗保障，外来农村劳动力一般不享受任何保险待遇（部分从事高危工种的外来工参加有工伤保险除外）。虽然从经济、社会的客观情况看，存在这种差别有合理性，但保障差别的不平等，也体现出一种社会的不平等，是城乡统筹就业改革必然包含的内容。

　　由于存在这种差别，城市职工不愿到镇村企业中工作。威海荣城市政府曾极力鼓励城镇职工去镇办企业就业，以解决其并不十分严重的再就业问题。虽然镇村企业工资稍高，但其它方面（主要是社会保障水平低）吸引力不大。据劳动局介绍，虽然做了大量工作，但效果不理想，仅有1000人左右到镇村企业去工作。

　　3．培训的歧视

　　影响劳动力外出就业稳定性的一个重要因素是务工地为其提供的技能培训条件及为其子女提供的义务教育机会，因此教育与培训是与流动就业直接相关的深层次问题，也可以作为其就业报酬的一种延伸。计划经济，单位为正式职工提供技能培训及为其子女提供便利义务教育，表现为一种就业福利。虽然大量外出务工人员有学龄子女，有些甚至夫妻同在一个单位，但苦于子女不能就近上学。从调研情况看，威海市与常熟市对外来劳动者依然存在教育上的歧视。

　　教育部门的顾虑

　　石岛镇大渔村绳网厂是一个管理规范、后勤福利较好的村办企业，企业有固定资产1500万元，420名职工，年纯利1000多万元。该厂一名来自吉林省的女工告诉我们，她与丈夫1994年一起来该村打工，前两年带小孩来当地上小学，每年需寄读费600元（原先300元），虽然夫妻两个都有工资，但仍感生活紧张。当地官员介绍，外工子女在当地上学没问题（当地人口负增长，小学生源下降是一个重要原因），但要交300－600元不等的寄读费。在常熟市白茆镇，一名来自江苏邻水县的外来工今年30岁，小孩10岁，在家上学，谈到为什么不带孩子来读书时，他认为虽然孩子可以在常熟市上小学（他的印象是大概每学期要交300元寄读费），但不能上初中，与其到时候花大力气将孩子转回老家上初中，不如现在就在老家上小学。

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　　常熟市教委一名负责同志给我们详细介绍了当地放开外来工子女教育的顾虑与想法。他认为，当地市区小学仅24所，学校规模普遍偏小，与城市人口增长不相适应，随着户籍制度的改革，初中生源也上来了。如果按试点目标所要求放开教育限制，市区小学与初中的生源就没有确定性。言外之意是放开教育无法控制当地小学与初中教育的规模，可能产生教育基础设施与承受能力不足的危机。因此，在试点方案与任务的讨论过程中，教育问题曾进行过多次激烈争论（公安局负责同志语），经过权衡，教委与公安都认同了这样一条原则：教育随户籍走，只要外来人员户口转过来，就可以同等地享受当地的义务教育权利，这等于是一次没有改革的改革。

　　培训的部门分割

　　威海市高级技工学校是一个有42年、优良教学条件和社会影响的学校，在校生1370人，其中农村学生占60％。目前该学校面临有两个突出的问题：

　　一是生源不足。虽然其学生就业率高达95％，学生素质过硬，得到用人单位的高度赞扬，但近年来招生越来越困难，且生源质量差。据校长介绍，由于教委掌握着从小学、初中到高中和大学的教育，教育部门为了促进其职业教育的发展，采取一些不正当的竞争办法，甚至不准初高中毕业生进技校（如到技校上学不发初中、高中毕业证等）。

　　二是发展受阻。该校是一个集高级班和中级班于一体的学校。据校长介绍，学校的发展思路是上规模、上层次。所谓上层次就是增大高级班的比例，但这一点又受到政府意志的限制。政府认为，由于高级班毕业生主要在威海市找工作，如果扩大高级班的招生，必然要到威海市外去招生，这样就可能使更多的外地人来威海，从而可能增大城市规模。

　　新成长农村劳动力的技能培训是促进其转移的重要途径，各地各级技校的生源构成中，农村户口的学生一般都在60％以上，这些学生毕业后主要就业途径是非农产业。因此，职业技能培训的障碍也是影响城乡统筹就业的一个重要方面。

　　严厉的户籍制度

　　户籍界限是城乡统筹就业障碍最集中的反映和最深层次的问题。劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面的区别与歧视，最后都可以或基本可以归结为户口的不同，也就是户籍身份界限。

　　国务院已明确要求放松小城镇的户籍管理、禁止转户口的有关收费。如1997年6月国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》中提出，"应当适时进行户籍管理制度改革，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移"，"经批准在小城镇落户的人员，与当地原有居民享有同等待遇。当地人民政府及有关部门、单位应当同对待当地原有居民一样，对他们的入学、就业、粮油洪应、社会保障等一视同仁。""对在小城镇落户的人员，各地方、各部门均不得收取城镇增容费或者类似增容费的费用。"。2000年6月，中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》进一步提出，"凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。对在小城镇落户的农民，各地区、各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用。""要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。"但从调查情况看，威海市的执行情况并没有如此乐观，与中央、国务院的要求还有所差距。调查发现，威海市仍在严格执行以下两个文件： 内容来自www.nseac.com

文件名

　　文号

　　有关内容
山东省人民政府关于实施地方城镇居民户口有关问题的通知

　　鲁政发[1994]3号

　　实施地方城镇户居民户口必须纳入计划管理，由省计委根据全省经济和社会发展水平以及城镇对人口的承受能力进行总量控制，每年下达年度计划指标。

　　…对办理地方城镇居民户口的人员，原则上除在乡镇转户的农、林、牧、渔场人员、计划生育人员、民办教师和国家划拨土地的无地农民外，其他人员可收取适当数量的城镇增容配套费。收取标准，大中城市市区、小城镇市每人不超过3000元；县城以下（包括县城）每人不超过2000元。

　　　山东省公安厅关于严格控制人口机械增长的通知

　　鲁公发[1998]24号

　　从严控制公安机关直接负责审批的省外农村人口（含农转非）和城镇无正式工作人口的迁入。自本通知下达之日起，除夫妻投靠、未成年子女投靠父母、老年人投靠成年子女等"三投靠"人员外，其他由公安机关直接负责审批的省外人员原则上不予落户。

　　　威海市仍在执行的两个文件，其中的有些条款显然是与同期有效的中共中央、国务院精神有相悖，1994年山东省人民政府的文件虽然在当时具有一定的开放性，但目前无疑是滞后于中央政府的要求，如农民在小城镇落户的严格控制（据威海市计委、公安局负责同志介绍，总量控制指标为每年2万人，目前仍在执行）、收取城镇增容配套费（可转户口的人员共15类，免费的仅4类）等。与之不同的是，常熟市的户籍改革则要迅速得多，该市1999年下半年起在7个中心镇开展户籍制度改革试点，主要内容是在城镇有合法固定住所、稳定的职业或生活来源、实际居住在小城镇的人员，均可办理小城镇常住户口。

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四、障碍的根源

　　为什么城乡劳动者在就业与保障上存在不同的待遇，改革这些障碍阻力重重？这里既有的原因，也有现实的利益关系。

　　1．历史的惯性

　　先城市后乡村、先工人后农民是计划遗留下来的政府思维定式。这种思路与计划经济时期的经济社会战略是一致的。政府这一思维定式可以从两个方面得到解释：

　　一是尽快建立独立的国民经济体系，实现国家的化。由于工业主要集中于城市，因此优先发展城市，在短缺经济时代优先保证城镇的生产资料、生活资料供应，优先保证城镇居民的生活条件与社会福利也就是必然的选择。正是在这一思路的指导下，广大的地区成为工业化的后方基地，也成为发展与稳定城镇经济与社会的重要工具。50年代中期，经济发展快，农村为城镇经济建设提供了大量的精壮劳动力，及到50年代末经济调整，大量已转移到城镇的农村劳动力又被迫下放回农村，这一反复与教训继续在60年代中期、70年代初期、80年代初及末期重演，到了90年代末改革开放全面进行20年后，面对或轻或重的城市下岗再就业问题，大部分省市重新祭起清退农村劳动者的法宝。当前的这一现象，已没有了建国初期在资源、产品短缺时代集中力量完成工业化的初衷，清理清退农村劳动者的行为，如此轻易地进入一些地区的政府文件，并得以执行，一个重要的原因就是建国50年来的历史的惯性。

　　二是对农民问题的定位与重视程度。建国以来，政府一直十分重视农业问题，但中央政府的重视与地方政府的重视是两回事，重视农业和重视农民是两回事。由于政府和人民偿够了缺衣少食之苦，即使在粮食生产基本供求平衡、结构性过剩的今天，想起50年代教训与目前严峻的国际形势，中央政府仍不敢掉以轻心，因此每年都出1号文件（近几年成为2、3号文件），强调各地要高度重视农业问题。但地方政府是不是也有如此压力则不一定，中央政府与地方政府面临的是两种完全不同的环境：中央政府要考虑中国粮食短缺美国是否会落井下石；省级政府则会认为我这个省不产粮食自有外省的粮食进来，还可以省却粮食生产、收购、储存的财政补贴，再下级政府则更不用考虑粮食安全问题，因此也就有乡镇干部强迫农民砍掉麦苗种果树、围起良田搞开发。小平同志提出三农问题，其精妙之处就是把农民问题与农业、农村问题并列，澄清了把重视农业等同于重视农村和农民的观点。从一系列的文件、改革措施来看，如每年初的三农问题文件、农村费税改革等，显示出政府对三农问题的高度重视，但实际操作中，农民的利益并没有得到应有的尊重。

（转载自中国科教评价网www.nseac.com ）

　　2．利益的驱动

　　所谓制度的障碍，说到底，最根本的在于涉及到利益关系的重新调整与利益的重新分配。放开农民进城就业的限制，从直观上看可能涉及与现有城里人争饭碗、争城市公共资源的问题（先不论农民进城的投入与潜在贡献），这也是城里人可能会反对及代表城里人的市政府担心之处。还有部门利益、地区利益的变化，如威海市技工学校的生源问题，对外来工的歧视性收费问题，就有部门利益在作怪。一些地方极力鼓励农村劳动力外出，并限制外地农村劳动力进来，是地区利益在起作用。

　　3．博弈与改革

　　改革需要勇气，但更需要与旧体制制衡的力量。城乡统筹就业需要打破旧体制建立新体制，特别是政府劳动保障部门只管城不管乡、只服务于市民不服务于农民的劳动保障体制，如限制农村劳动力进城务工的就业管理体制、农村劳动力在就业服务、社会保障、权益保障等方面的不平等待遇等等。体制的改革会涉及不同的利益集团利益关系的变化，体制的改革也就是这些利益集团的谈判博弈过程，改革的程度、进度并不是决定于改革的公平性与合理性，而是决定于这些利益集团的谈判力量。工人阶级是最有组织性和纪律性的阶级，最能够争取到属于本阶级或超阶级的利益；而农民阶级则被认为是一般散沙，虽人多但并不势众，形不成集中的谈判力量，这就是为什么农民在自己的合法权益受到侵害时只能忍气吞声，对各种不符合宪法的收费、管理、歧视行为只能接受。马列关于主要矛盾与矛盾的主要方面的变化可以用来解释城乡统筹就业过程中的改革力量问题。国务院发展中心的一位专家在调研过程中谈到一个观点：中国农民一个大的缺点是没有自己的组织，日本有农民协会，能代表农民的利益；法国等西方国家也有自己的农民组织。并进一步认为，农民的组织和农民的代表问题不解决，加入WTO以后我国的农业问题国际谈判会十分被动。在日本和西方，政府多次运用农民组织的力量进行国际谈判。 （科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理）

　　五、实践的突破

　　虽然政府与有关行政部门在城乡劳动者的就业方面制定了诸多歧视性政策，但在具体的执行过程中，根据实践工作的需要，地方被动地采取了大量的灵活性办法，这也是对僵化、歧视性体制的否定与修正。通过分析不难发现，这些变通的前提是经济发展而导致的利益格局的变化。

　　1．就业限制变通

　　威海市和常熟市处于中国经济发展的前沿，加上本地人口已处于负增长，经济的迅速发展急需大量的外地劳动力进入补充，迫切希望政府改变僵化的外地劳动力进入管理体制。但歧视外地劳动力进入的政策规定依然在发生作用，更能反映现实需要的变通办法反而是不合法的地下操作。

　　无奈的选择与艰难的起步

　　劳动就业管理体制的被动改革，在威海市表现得十分明显。威海荣城市一主管劳动工作的副市长介绍了该市发生在两个时代的两次改革：一次是在80年代中期，由于工业发展快需要大量劳动力，而僵化的计划管理体制又不准从农村招工，企业急需用人。于是1985年省劳动厅在荣城进行计划外用工试验，允许企业直接到农村招用临时工，随时用工随时批。结果当年就输入1万人，解了企业的燃眉之急；第二次是1993年起开展破除"三铁"的三项制度改革，优化劳动组合，搞竞争上岗。按当时规定只有固定工可以搞岗位竞争，临时工不能参加。改革面临一个严重的问题就是固定工仅占30％，搞不起竞争。于是不得已采取了一个变通的办法，允许农民工（临时工）参与竞争。

　　威海市劳动局负责同志向我们讲述了另一件事：1999年市政府文件要求使用农村劳动力必须以30％的比例吸收下岗失业人员，效果很不好，努力了一年仅配送下40多人。由于这种计划与歧视性的管理办法收效不大，目前他们并不严格要求用人单位严格按此标准使用劳动力，正在淡化政府的这一规定。

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　　墙上墙下两种制度

　　就业限制的变通还突出地表现在对现有歧视性的就业政策文件的不执行或不完全执行。威海市与常熟市的中心劳动力市场，都在市场四周墙上的显著位置贴有用人单位招工先城后乡的规定，都规定有农村劳动力进市场求职的严格的证件要求与审批手续。

　　威海市规定用人单位招工，必须本着"先城市、后农村；先市内、后市外"的两先两后原则，招用农村劳动力必须经有关部门审批，农村劳动力求职必须在输出地办理"外出就业登记卡"，求职成功后必须办理"外来就业登记证"。

　　常熟市职业介绍中心工作规程明确规定："市属企事业单位因生产工作需要，使用农村劳动力，应向市劳动局报告，办理审批手续，经批准后由职业介绍中心所办理有关手续。使用农村劳动力属农民合同制工人的要办理合同制手续，属临季工的要领取务工许可证。"

　　"企业在使用劳动力上应按'先城镇、后农村，先本市、后外市，先本省、后外省'的原则，经市职业介绍中心所招收城镇劳动力或本地劳动力不足的情况下，因生产需要使用外地劳动力的，按规定向市劳动局提出申请，经批准取得《批准书》后，由职业介绍中心所组织招收，并办理有关手续。对外地劳动力一律实行'证、卡合一制度'"。

　　事实上，两市的劳动力市场在操作上实行的是另一套制度：

　　威海市去年进行了招工改革，取消对单位招工的两先两后控制（但并有正式的文件规定），也不要求外来劳动力办理就业卡，外来的农村劳动力只要有当地村委会或派出所的证明即可接受就业服务，办理就业手续（荣城市外工证实：到荣城求职凭家乡派出所或村委会证明即可，不需要其他材料和手续）。

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　　常熟市劳动力市场工作人员的办公桌上贴有一张字条，上面有各种求职人员必备材料，其中规定："（本地）农村劳动力持镇劳动所证明；外埠人员持本人身份证或暂住证"就可以到当地的任何一个职业介绍机构办理求职登记，"一次登记后，可以在三个月内在任何一个公共职业介绍机构得到职业介绍服务。"

　　2．管理收费的变通

　　对外来或农村劳动者收取管理费、用工调节费等，是就业歧视的主要表现形式之一。有趣的是，常熟市镇劳动管理所可以根据不同企业自行确定收费标准。白茆镇劳动管理所所长介绍，劳动所对康博集团的2000多名外工全部免收外劳管理费（108元/人年），对有些企业则部分收取管理费，对小的用人单位基本上全额收取。淼泉镇劳动管理所则对所有的用人单位全额征收外劳管理费。

　　3．谁是外工的代表者

　　劳动者、特别是农村劳动者外出就业限制的松动和歧视的减少，谁是这场变化的主导　者？不是爱打抱不平的记者，也不是为民请命的学者，他们只是这种变化的强有力支持者。甚至不能认为是农村劳动者自己，他们只是这种变化的被动的受益者。从这种变化的背景分析不难发现，这种变化的发生是劳动者的对立面－用人单位、特别是非国有经济用人单位与政府（市民）谈判博弈的结果。

　　常熟市白茆镇的案例表面上看十分令人费解：劳动所甘愿放弃在使用外工量大的企业集团收外劳管理费，甘心不厌其烦地向一个个小的用人单位收费，好象多快好省的途径不要，偏要挑骨头啃。这后面有另一套利益机制：按常熟市劳动力市场的运行规则，常熟市劳动保障局根据各乡镇职业介绍所的工作业绩给予相应的资金补贴，如每提供一条用工信息30元，介绍成功一人40元等。镇劳动所虽然为康博集团等大用人单位和求职者提供免费的职业介绍服务并免收外劳管理费，但其可以从市劳动保障局领取大量的工作补贴。从而产生了一种多赢的局面：用人单位通过到镇职业介绍所进行用人登记，可以省交大量的外劳管理费，如有必要还可以享受免费的职业介绍服务；镇职业介绍所把用人登记进行技术处理，变成岗位需求数与职介成功数，向市劳动保障局领取工作补贴（白茆镇今年前三个月因此领取补贴10万多元）。相反，如果镇劳动管理所直接到用人单位强行收取外劳管理费，则并没有成功的把握，因为大企业有足够的谈判力量，威海市茼山镇强行推行社会保险的失败证明了这一点。

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　　经济发达地区的企业主成为与政府体制谈判博弈的重要力量，这种力量的崛起也是一支双刃剑，一方面这种力量在追求自身利润的前提下无意中促成了用工制度的改革，为劳动力的自由流动创造了条件；另一方面企业利润最大化的价值取向又有其不可避免的与劳动者利益相背的一面，如劳动者权益保护问题。

六、改革的策略

　　应对城乡统筹就业的种种误解及改革的困难，要求在工作中采取务实、稳健的态度，因地、因时、因势制宜地采取相应的工作策略。

　　1．思考问题的出发点：变化的利益关系

　　城乡统筹就业，涉及多个层面、多个方面的制度和体制，是一项十分复杂的系统工程。在试点工作的初期，各试点地区普遍存在认识片面或认识不够的现象，对该项工作的难度和艰巨性认识不足。因此，很多地方热衷于申报这一试点，而没有对本地的实际作深入的思考，一些地区的试点方案仅限于建一个较化的职业中介机构，而没有在体制上、机制上作更深入的和。

　　城乡统筹就业改革，最核心的一点在于涉及政府、集体、用人单位、劳动者个人利益关系的调整，涉及到城乡劳动者福利水平的相对变化。从利益格局的变动看，统筹就业改革可以分解为几个层次的问题：

　　第一类是对政府、、劳动者个人都有利的改革，如部分地区就业制度的改革。常熟的部分乡镇区（如辛庄镇），政府希望外地劳动力进入以便扩大镇区规模，促进当地服务业，企业希望大量外地劳动力进入，降低用工成本，提高员工素质。外工进入则可以得到远高于在家务农的收入。由于当地发展的条件较好，职业岗位供过于求，外工进入并不会对当地职工的就业产生明显的不利，反而可以有更多当老板的机会。在此前提下，打破就业体制的三先三后限制，是一种最为典型的帕累托改善，没有人的福利水平降低，所有的福利水平都上升。这种制度层面的问题属于最易改革的一类，地方同志称为一层窗户纸。 （科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布）

　　第二类制度改革涉及部分群体福利水平相对下降，而部分群体福利水平上升，且总的福利水平增加。这也是一种帕累托改善。如一些地区就业压力相对较大，本地存在部分下岗、失业人员。这种情况下，放开城乡就业壁垒，允许外地劳动力同等条件进入本地劳动力市场，政府可以降低当地的劳动成本，增强吸引外资的潜力，活跃地方经济，增加财政收入。但同时会增加本地人员失业的风险或引起本地失业人员抗议的不稳定风险，本地失业下岗人员则会承担更大的就业竞争压力，但由于大量外工的进入，增加了其从事服务业的机会，也可以得到更多的财政支持。

　　第三种情况是大多数群体的福利水平下降的改革。如强行在外工中推行养老保险，无疑是增加了企业用人成本，减少了职工的即期收入，对于更看重即期收入的农民工来说，福利水平是下降的，这种改革就不是帕累托改善。当然不排除某些情况下这类改革转化为帕累托改善的可能性，如企业增加福利开支更有利于实现留住员工的愿望（留住员工的动机强于支付较高福利的降低成本动机），职工（农民工）的长期预期收益意识大于即期收益意识，这种条件往往是相对于外工较高的收入水平、企业完成了资本的原始积累而趋于成熟的背景。

　　根据以上思路，我们可以更深入地分析城乡统筹就业过程中的社会保障一体化。从两市情况看，对城乡劳动力的社会保障制度，存在明显的类型、水平、管理方式上的差异。劳动力的社会保障还没有普遍开展起来，仅在少数规范的市镇企业中，有对农村劳动力开展的社会养老、医疗、工伤保险等保险。把当地官员的顾虑以及企业、外工的看法加以整理，不难发现参保后的利益关系变化：可见，影响社会保障一体化的有利因素，集中体现在较长远的社会效益和管理效益上，而弊主要在于即期费用和成本的增加。这就不难解释：经济收入较高、素质较高的劳动力更希望参加社会保障提高保障水平，经济较好的地区也愿意，因为有利于当地社会经济的长远发展。但具体工作中则要因人、因企、因地而异，同一地区不同的企业应有不同的要求，不同的劳动者有不同的顾虑，也就是要体现灵活性。因此，农村劳动力的社会保险，不应一步到位强求与城市一样强制性高标准的社会保障，而是应遵循自愿、渐进的原则。 （科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布）

　　2．体制的突破口－就业制度的改革

　　试点工作千头万序，仅需要清理、修改或废除的政策文件就涉及就业、社会保障、户籍管理、等多个方面，出台新文件更需要大量的协调与试验。因此，有必要寻找一个突破口，以此推动城乡统筹就业的改革工作。从调查情况看，目前试点地区的工作热情普遍不如去年申请参加试点之时，这是一种进步，说明这些地方进行了认真的思考与研究，真正发现了城乡统筹就业这种简单的提法后面更深层次的障碍与打破这些障碍的艰难。

　　在突破口的选择上，威海和常熟不谋而合，都提出要以就业制度改革为突破口。就业制度是统筹就业中最为迫切、最为容易改革的方面。判断制度改革的难易，一个重要的标准是其涉及到的利益关系格局的变化程度，从调查情况看，就业制度的改革在两市基本上是一种典型的帕累托改善，因此各方面要求改革此项制度的呼声很高，也十分支持这一改革。如常熟提出"以就业制度的改革为突破口，保障制度的改革为配套，有选择地推进医疗保险难点的改革"的思路。

　　同时，就业制度的改革，相应又表现为几个层次的问题：一是不涉及利益关系调整的基础性工作。如建立城乡一体的就业登记制度。二是涉及到利益关系的，如市场放开与市场准入，包括劳动力市场和职业中介服务市场等。在就业登记制度方面，威海、常熟不约而同提出建立农村登记就业制度。这是一种相异于城镇登记失业制度的想法，即对农村劳动力中有转移要求的人员进行失业登记，以登记人员的就业率作为判断工作成绩的标准。在劳动力市场的准入与歧视性收费方面，由于一些歧视性的政策受到用人单位的抵制已失去了操作性，或在具体的操作中已不予执行，因此他们认为要做的工作只是把暗中进行的措施合法化，如取消三先三后的限制及歧视性的收费限制，所以这种政策的突破也最为容易。

　　3．地域的突破口－发挥中心镇的作用

　　中心镇是经济发达地区在经济实力、资源聚集力与经济辐射力较强的镇，中心镇一般由县、市政府选定并给予一系列促进发展的优惠政策。目前全国各地的中心镇已达4000多个，占全国建制镇的五分之一强。如果将就业制度及其招工制度的改革视为城乡统筹就业改革在体制上的突破口，那么，充分发挥中心镇的作用则是改革在地域上的突破口，特别是在社会保障的一体化方面，更是要重视中心镇这个载体。这是基于中心镇特有的优势：

　　一是中心镇一般是仅次于市县中心区的经济中心，经济发展较快，就业需求量大。因此需要更为灵活的用工制度，容易取得就业制度的突破。二是中心镇一般有更为灵活的政策权限，这正好是城乡统筹就业试点工作必需的政策自由空间。三是中心镇对人口聚集的渴望。这是其相对于市区政府和落后地区乡镇政府不同之处，也是其迅速执行户籍制度改革的动力。四是中心镇往往有十分完善的劳动服务管理机构，其职能基本涵盖了县级劳动保障部门的所有职能。如常熟市新港镇劳动管理所有工作人员13名。这是推进城乡统筹就业试点工作的组织基础。五是相对于县市或现高级行政范围而言，中心镇规模相对较小，经济形式也比较简单，国营经济成份相对较低，问题较少，因此开展一体化的社会保险试验要简单得多、容易得多。威海市茼山镇、常熟市新港镇等中心镇政府在这方面的考虑与试验说明了这一点。

　　4．政策制定的检讨

　　两市的实践还反映出另一个引人深思的问题：我们的有些政策从一开始就难以被执行，从而根本就没有很好地得以执行，即使目前仍然有效的一些政策文件、法规。一个重要原因在于政策在论证过程中缺乏严密性，没有充分考虑到地方及有关群体对政策执行的反映。这里有一个宣传不够的问题，但更多的是政策本身的合理性或适时性问题。

　　如威海荣城市曾大力推行证卡合一制度。1999年底，该市召开了各镇乡镇劳动管理服务站站长会，向每个外工发了1封信，信中要求春节后每人带1张外出就业登记卡，他们的预计是2000年春节后该项工作可以取得根本的突破，可以大办一次证卡，但实行的效果很差，1年来登记的仅2万人，办证的仅1千人（占应办人数的1％）。综合劳动保障部门和外工的看法，出现这一现象主要有三个方面原因：一是办卡花钱（有的地方高达180元）；二是外工不知道，只是随大流而来；三是源头管理薄弱，不方便办卡或不知道到哪里办卡。

　　不合实际的政策不仅得不到贯彻执行，也影响了政策体系的权威性，相当于给地方一种信号：有些政策可以执行，有些政策可以不执行，有些政策可以有选择地执行，而不论这些政策本身有没有赋予地方这种权限。

　　因此，我们在制订政策的过程中，必须充分考虑政策的作用对象对政策的态度与可能采取的反映，出台的政策必须保证严格执行，对没有被有效执行的政策法规进行清理，合理的要加大执行力度，不合理的则应及时改正。