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联合国的发展与改革(1)(2)

2013-09-08 01:05 　　《宪章》第109条规定了第二种修正程序。根据该条规定，旨在重新审查宪章的联合国会员国全体会议，可以在大会会员国2/3和安理会任何9理事国（含5个常任理事国）的表决所确定的日期与地点举行；全体会议以2/3所建议的对宪章的任何更改，都应经过联合国会员国，包括安理会全体常任理事国，依照各自的宪法程序批准后，发生效力。该条并规定，如果宪章生效后在大会第十届年会前此项全体会议尚未举行，则应将召集全体会议的提议列入大会第十届会议的议程；如得大会会员国过半数及安理会任何7理事国之表决，此项会议应即举行。这一规定对于《联合国宪章》的修正实际上持促进或鼓励态度。
　　本来，随着国际形势的发展，一些中小国家很早就提出了召开审查宪章会议以修改宪章的要求。但出于政治和利益上的考虑，一些大国和西方发达国家长期对此持反对意见。直到1974年，联合国大会以压倒多数通过决议，建立一个由42个会员国组成的“联合国宪章问题特设委员会”。其任务包括讨论各国政府对审查宪章的意见，讨论在不需修改宪章的情况下如何提高联合国工作效能的建议。1975年，大会又将42国委员会改为47国参加的“联合国宪章和加强联合国作用特别委员会”。该委员会成立后一直在根据联大历次决议所交付的任务进行工作。而联合国至今也未适用第109条所规定的程序。
　　尽管如此，联合国改革问题近年来似乎有了新的转机。1995年是联合国成立50周年。来自全世界180多个国家或地区的国家元首、政府首脑及代表出席了在纽约联合国总部举行的特别纪念会，并在会议上发表演讲。他们总结经验，展望联合国在今后世界事务中的作用和使命，并提出一系列具体改革建议。在这种情况下，新一任联合国秘书长科菲·安南当选后即着手联合国改革计划，并于1997年7月向第51届联合国大会提交了一份题为“更新联合国：改革方案”的报告。联合国改革问题又一次提上联合国的议事日程。
　　（二）联合国改革的主要问题
　　目前，国际社会讨论的联合国改革问题涉及面非常广泛。从问题的性质看，有属于实质性或政治性一类的，这类问题涉及修正《联合国宪章》，如安理会改革问题、经社理事会和托管理事会改革问题，《宪章》中的其他有关内容和条款问题等。另一类是行政或职能性改革，如精简机构和议程，缩短会期，减少正常预算开支，确定项目优先顺序，集中资源于一些最重要的问题和方案等。这类改革一般不涉及宪章的修正问题。就最近一次安南秘书长的改革方案而言，既有实质性的，也有职能性的，但该方案却避开了最敏感的安理会改革问题。本文拟就各方普遍关注的几个主要问题略加阐述。
　　1.安理会改革问题　安理会是联合国最重要的机构，因之其改革也是全体会员国最为关注的敏感问题。安理会的改革实际上涉及两方面的具体问题，即安理会的构成和否决权的废存或限用问题。
　　关于安理会的构成问题，联合国早在1979年第34届联合国大会就开始审议一项题为“安全理事会席位公平分配和增加成员数目的问题”的议案。问题的核心是扩大安理会的规模或增加其代表性。有数字表明，1945年联合国成立时，安理会虽只有11个理事国，占联合国会员国总数和的20%；1963年联合国会员国增加到113个，安理会理事国增加到15个，约占会员国总数的12%；而今天联合国会员国总数已达188个，按比例只占约8%。这就是说，随着联合国的发展，安理会的代表性越来越不够了。
　　近年来，各国对于安理会改革的必要性认识基本一致。但对于如何增加与分配席位，各国看法则有较大分歧。大体而言，有意成为安理会新增常任理事国的会员国主要来自两方面。一是属于曾经是战败国的日本和德国。两国为了争取从经济大国走向政治大国，正在尽各种努力争取成为安理会常任理事国，以便在整个国际事务中有更大的发言权。另一方面是发展中国家中的一些地区性大国，如埃及、巴西、印度、尼日利亚等国。广大发展中国家对目前5个常任理事国的内部运作机制越来越不满。不少国家认为，安理会正在成为某些西方大国利用干涉别国内政的工具。而且，目前5个常任理事国中有4个是欧美发达国家，地理分布也不合理。因此，希望通过增加发展中国家的常任理事国席位来改变现状。
　　安理会改革的另一焦点是否决权问题。否决权是第二次世界大战结束时国际力量对比的反映和产物。但五个常任理事国在否决权问题上长期面临巨大压力。许多中小国家认为否决权是对联合国应当遵循的民主原则的否定，是与《宪章》规定的“所有会员国主权平等”这一根本原则背道而驰的。近几年来，广大发展中国家要求取消或限制否决权的呼声越来越高。有些国家坚持认为，无论50年前否决权的产生有何理由，50年后必须改革。但常任理事国也坚持他们的权利和地位，认为否决权不能改革。（注：参见刘大群：“论联合国改革的几个问题”，载《中国国际法年刊》，1995年卷，第43-44页。）
　　在新任常任理事国是否将享有否决权的问题上，各方立场也有分歧。日本和德国希望能与现任5个常任理事国平起平坐，一样享有否决权。英国对此表示同意，法国则表示可以考虑给所有新任常任理事国以否决权。而美国却一直回避在该问题上表明立场，主要是担心发展中国家拥有否决权会威胁其在安理会的利益。
　　在上述情况下，各国还提出一些限制否决权使用的建议或主张，如新任常任理事国不享有否决权或确立集体否决权或多数否决制，限制否决权的使用范围，常任理事国自我约束不适用否决权等。
　　2.经社理事会和托管理事会的改革问题　与联合国安理会的改革主要在于扩大其规模或代表性相比较，有关经社理事会的改革却是另一幅图景。经社理事会最初有18个理事国，经过两次扩大，现已增至54个。一些主要发达国家认为经社理事会规模过于庞大，可操作性差，要求减少理事国的数目。自80年代中期以来，国际上先后提出了一些有关经社理事会改革的建议或报告。如1985年联合国联合调查组(Joint  Inspection  Unit-JIU)提出一个有关报告，建议成立一个“经济安全理事会”(Economic  Security  Council)。该经济安全理事会应包括世界上最富裕和人口最多的国家，其他理事国根据区域分配原则产生。1992年联合国发展规划署提出的一个类似报告内容更加具体。该报告建议成立一个“发展安全理事会”(Development  Security  Council)，由22个理事国组成，其中11个为常任理事国，另11个轮流选举产生。或也有人建议在经社理事会内再设立一个执行委员会等。（注：See  Maurice  Bertrand,'The  Historical  Development  of  Efforts  to  Reform  the  UN,'in  United  Nations,Divided  World,Edited  by  Adam  Roberts  and  Benedict  Kingsbury,Clarendon  Press.Oxford,1993,pp.430-431。） 您可以访问中国科教评价网（www.NsEac.com）查看更多相关的文章。
　　以上报告或建议，尽管形式或内容不一，但都主张对经社理事会作较大改组或代之以一个新的比现经社理事会规模小得多的更紧密的组织机构。但对此，广大发展中国家则担心会减少他们对于国际经济事务的发言权，因而在不同程度上持保留或反对态度。
　　关于托管理事会问题。联合国原有11块托管领土。随着1994年太平洋岛国——贝劳共和国正式宣布独立，联合国的这11块托管领土已全部获得独立，或已加入邻国而成为新国家。相应地，联合国托管理事会的使命实际上也告结束。1994年9月，当时的联合国秘书长加利曾向第49届联合国大会提出建议，大会应根据《宪章》第108条的修正程序，修改联合国宪章第13章，撤销托管理事会这个机关。现根据安南秘书长的改革方案，托管理事会将改为托管全球环境、海洋、大气层和外层空间的机构，并成为联合国与民间社会的联系环节。但该建议的可行性有待进一步研究。
　　3.行政改革问题　安南提出的改革方案，涉及最多的是秘书处的内部改革，或在秘书长职权范围内能直接作出决定或采取措施的问题，即行政改革问题。方案主要针对联合国在机制、结构、运作、管理和财政等方面存在的问题和不足，提出了一系列旨在改变联合国的架构与职能，加强各机构和部门之间的协调，增加联合国的活力和效率的措施和建议。归纳起来，主要有如下几方面内容：
　　(1)全面调整联合国的现有组织结构，减少管理层面。如方案决定将联合国的所有部门和机构划分为和平和安全事务、经济和社会事务、发展合作事务、人权事务和人道主义事务五大系统，同时在前四个领域中分别设立执行委员会，以加强秘书处各部门之间协调。
　　(2)突出秘书长作为联合国最高行政长官的地位，扩大秘书长及秘书处的权限和作用。包括在联合国内创立“内阁式”管理模式，精选8至9名精干的高级官员组成“高级管理小组”；建议设立常务副秘书长职务，加强和集中联合国秘书处的管理职能、政策职能、信息职能以及为联合国政府间机构服务的能力。
　　(3)削减联合国经费预算和行政开支，消除联合国长期以来存在的严重财政危机，确保财政支付能力。具体办法包括削减1000个秘书处职位；提出1998-1999两年期方案预算负增长；并设立一个10亿美元的“滚动信贷基金”，资金来源于会员国自愿出资或会员国可能建议的其他途径，直到联合国财政危机找到长久解决办法。
　　(4)简化议程，缩短会期，提高工作效率。方案建议每届联合国大会及各主要委员会分别确定各自审议的主题，同时精简议程，集中围绕和平与安全、经济与社会发展、非洲发展、人权、人道主义援助、国际法、裁军和毒品控制、预防犯罪及打击恐怖主义等安排大会议程；减少大会通过决议的数量并缩短大会时间3周等。
　　(5)确定优先顺序，合理分配资源。方案决定把促进持续发展与合作作为联合国的“中心优先任务”。把联合国涉及发展事务的各种基金会和计划署合并为一个体系，统归联合国发展事务部领导；在联合国内专设一个“发展筹资处”，建立一种“发展红利”，逐步把资源的使用从行政转移到发展合作项目；同时增加联合国在环境保护方面的投入和活动等。
　　（三）联合国改革的前景
　　用安南秘书长的话说，他所发起的这次联合国改革运动是联合国成立50多年来“最大胆的一次改革”，也是内容“最广泛”和意义“最深远”的一次改革。但就其方案的具体内容来分析，却也存在着一些明显的缺陷或不足。
　　总体上看，安南的改革方案更多地反映了美国等西方发达国家有关联合国改革的想法，是有利于它们今后对联合国事务的干涉和控制的。如方案中有关加强联合国领导、行政管理和在人权领域的作用部分，包括增设常务副秘书长的职务和加强人权事务高级专员的权力等，基本上都是美国以前所建议和一再要求的。安南的改革方案出台后，在联合国内外引起了各种不同反响。美国对方案表示“全力支持”，并呼吁其他会员国与联合国秘书长协力合作，以保证方案顺利实施。日本等其他一些西方国家也作出了积极反应。而其他大多数国家除表示“原则欢迎”外，表态均较谨慎。实际上，有关各方在一些根本问题上仍然存在分歧。
　　就经济和发展领域的改革而言，发达国家和发展中国家的立场可谓大相径庭。西方国家力图强化联合国在预防危机、环境、人权和人道主义救济等方面的职能，同时淡化联合国在经济发展方面的作用，坚持由它们所能控制的三大机构（世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织）管理宏观经济政策，并就此提出各种建议与主张。发展中国家则认为冷战后的联合国应更加关注经济与发展问题，并要求增加它们在联合国事务中的发言权，但未能提出有针对性和系统性的建议。而安南的改革方案更多地体现了西方发达国家的主张。
　　这次安南的改革方案中没有涉及任何有关安全理事会改革的内容，主要是1997年3月联合国大会主席拉扎利已专门提出一个有关安理会改革的一揽子方案。该方案决定增设5个常任理事国和4个非常任理事国，使安全理事会成员数目从15个增加到24个；其中5个新常任理事国应包括3个发展中国家和两个发达国家，4个非常任理事国应分别来自非洲、亚洲、东欧、拉丁美洲和加勒比地区国家；以及安理会新任常任理事国不拥有否决权等。但方案提出以来，各方未能就此达成一致意见。这里不但有发达国家与发展中国家之间的矛盾，而且发达国家与发展中国家各自内部在诸多有关问题上也存在分歧。由此可见，这次世纪之交大规模的联合国改革运动也并不会是很顺利的。

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