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联合国的发展与改革(1)

2013-09-08 01:05 联合国会员国第一次较大规模的发展是40年代后半期至50年代中期。这是亚洲崛起的时期。从1946年至1950年，就有阿富汗和印度尼西亚等7个挣脱殖民统治获得民族独立的亚洲国家加入了联合国。1955年12月8日，联合国大会又打破多年因东西方冷战而导致的“接纳会员国僵局”，一次接纳了16个新会员国。（注：参见梁西：《国际组织法》，武汉大学出版社，1993年版，第64-65页。）这标志着联合国会员国迅速增加的开端。60年代是非洲大陆觉醒的年代。1960年，随着法兰西殖民帝国的瓦解，17个新独立国家都加入了联合国。1971年，中华人民共和国恢复了在联合国的合法席位。从此，亚洲国家、中小国家在联合国的地位日益显得突出。原来，亚洲的创始会员国只有9个，而现在的会员国则已增加到40多个，是原来的5倍。非洲在联合国创建时只有4个会员国，而现在已达51个，是联合国全部会员国总数的近1/3。
　　80年代末和90年代初，联合国会员国又有一次大规模的增加。随着原苏联和一些东欧国家的解体，这一地区的国家总数已从原来的10个增加到现在的29个。1991年第41届联合国大会，于9月17日一次接纳了7个新会员国：朝鲜南北两方、马绍尔群岛、密克罗尼西亚、立陶宛、拉托维亚、爱沙尼亚；其后，又于1992年3月2日接纳了8个新会员国：圣马立诺、摩尔多瓦、哈萨克、吉尔吉斯、乌兹别克、亚美尼亚、塔吉克、土库曼、阿塞拜疆。1993年先后接纳了斯洛伐克共和国、捷克共和国、摩纳哥、厄立特立亚和安多拉；1994年12月15日接纳了贝劳(Palau)；（注：See  the  United  Nations  Department  of  Public  Information,The  United  Nations  at  50,p.77.）1999年12月接纳汤加。至此，联合国已有会员国188个。其中纳入会员国137个，是创始会员国的2.6倍还多。

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　　就力量对比关系而言，联合国成立的头20年，基本上是在美国的操纵和控制下动作的。美国在一年一度的联合国大会上以及各委员会的表决中可以稳操胜券。但在安理会中，苏联的否决权则成为美国操纵安理会的最大障碍。美国为了绕过这一障碍，采取一些策略，将一些涉及国际和平与安全、原本由安理会讨论的问题，直接交联合国大会讨论。如早在1947年第二届联大时，美国就操纵大会成立了一个由全体会员国组成的“临时委员会”，即所谓“小型联大”，规定它可以在例行年会之间举行会议讨论包括国际和平与安全在内的各项问题。而频频召开的大会却基本上根据美国意志行事，以致当时的联合国被称为西方国家的“表决机器”(voting  machine)。（注：参见袁士槟：“世界格局转换与美国对联合国的政策”，载陈鲁直、李铁城主编：《联合国与世界秩序》，北京语言学院出版社，1993年版，第69-71页。）
　　联合国从60年代中期开始进入了一个新时期。在1960年的第十五届联大会议上，43个亚洲国家倡议并起草了《给予殖民地国家和人民独立的宣言》，要求“迅速和无条件地结束各种形式的殖民主义及其一切表现”。这一提案以89票赞成，零票反对和9票弃权通过。至1965年，联合国会员国已达118个，其中第三世界国家已有将近90个。一大批过去被人瞧不起的中小国家现在终于在联合国内团结起来，向霸权主义和强权政治发起了挑战，改变了超级大国控制联合国的局面。
　　期间，由广大发展中国家组成的不结盟运动、“77国集团”、非洲统一组织、阿拉伯联盟、东南亚联盟等，在联合国内发挥着日益显著的作用。它们经常采取联合行动，提出各种重要议案，深刻地影响着联合国的发展方向。冷战结束后，一大批新的东欧国家加入联合国。联合国内部进一步从两极对抗走向缓和，国际关系中的协商对话逐渐代替传统的冷战思维。与此同时，尽管超级大国在联合国中仍有举足轻重的作用，但已很难随心所欲地操纵或控制它了。

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　　（二）联合国组织机构的发展
　　半个多世纪来，随着会员国普遍性的增加，联合国的组织机构也经历了一个不断发展与扩大的过程。
　　一般而言，联合国系统内的组织机构可分为主要机关、辅助机关和联合国专门机构三类。联合国有六个主要机关(principal  organs)：大会安全理事会、经社理事会、托管理事会、国际法院和秘书处。这六个主要机关，是由《联合国宪章》明确规定设立的，堪称联合国的固有机关。
　　联合国的另一类机构是为数众多的辅助机关(subsidiary  organs)。联合国辅助机构是大会、安理会、经社理事会和秘书处的下属组织。《宪章》赋予各主要机关“得设立其认为于行使职务所必需之辅助机关”的权力，但对于具体应设立何种辅助机关没有明文规定。在各主要机关中，以大会和经社理事会设立的辅助机关为最多。属于大会的除有大会的各主要委员会、程序委员会和其他一些会期和常设委员会以外，还有在各不同时期设立的有关机构，包括各种基金、规划和会议，如1946年的裁军委员会，1959年的和平利用外层空间委员会，1964年的联合国贸易和发展会议，1965年的联合国开发计划署，1973年的世界粮食理事会，1984年的联合国妇女发展基金，1992年的联合国环境与发展大会，1993年世界人权大会等。属于安理会的有存在于1948-1950年的印度及巴基斯坦委员会，联合国军事参谋团等。属于经社理事会的有6个职司委员会：统计委员会、人口委员会、社会发展委员会、人权委员会、妇女地位委员会、麻醉品委员会；6个常设委员会：方案协调委员会、自然资源委员会、非政府组织委员会、政府间机构谈判委员会、跨国公司委员会和人类居住委员会；5个经济区域委员会：欧洲经济委员会、拉丁美洲经济委员会、非洲经济委员会、西亚经济委员会和亚洲及太平洋经济委员会；以及其他各种有关经济和社会发展问题的机构，如1953年成立的联合国儿童基金会，1964年的联合国发展计划委员会，1971年的科技发展委员会等。

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　　联合国各种辅助机关的作用、组织形式、职权范围与活动程序等，差别甚大。各主要机关对其所设立的辅助机关的组织结构与职能，亦可随时加以变更或终止。总体看来，随着联合国活动范围日益扩大，辅助机关的设立一直呈不断扩展的趋势。
　　联合国的第三类机关是联合国专门机构(the  Specialized  Agencies  of  the  UnitedNations)和其他类似组织。与前两类机构不同，联合国专门机构及其他类似组织并非联合国本身的直接下属机构，而是根据《宪章》有关规定被纳入联合国体系的一类比较特殊的专门性国际组织。目前，这类组织已发展到18个。它们是：(1)国际电信联盟；(2)国际劳工组织；(3)世界卫生组织；(4)世界气象组织；(5)世界知识产权组织；(6)国际货币基金组织；(7)国际复兴开发银行；(8)国际开发协会；(9)国际金融公司；(10)万国邮政联盟；(11)联合国粮食及农业组织；(12)联合国教育、科学及文化组织；(13)国际民用航空组织；(14)国际海事组织；(15)国际农业发展基金；(16)国际原子能机构；(17)联合国工业发展组织；(18)世界贸易组织。（注：有关国际原子能机构和世界贸易组织与联合国的关系，请参见江国青：《联合国专门机构法律制度研究》，武汉大学出版社，1993年版，第45-46页。）
　　联合国专门机构是联合国组织系统的一个重要组成部分。但从法律结构上来看，它们与联合国并非隶属关系。这些专门机构有各自的成员国、基本章程、组织结构、议事日程、经费来源及工作总部。但是，根据联合国与各专门机构签订的“关系协定”(relationship  agreement)，它们应通过联合国经社理事会同联合国在工作上保持相互配合与联系。它们与联合国之间得互派代表出席对方的会议，经请求时，互相把议事项目列入会议议程；彼此交换文件与情报。此外，各专门机构还定期向联合国经社理事会提交工作报告，经社理事会有权对其工作提出建议并协调其活动。事实上，联合国根据有关规定而开展的国际经济与社会合作方面的活动，大部分是由这些专门机构作为执行机关来完成的。

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　　（三）联合国职权范围的扩大
　　一般而言，国际组织的职权受其基本文件的制约，即国际组织只能在其组织章程所明确规定的职权范围之内进行活动。联合国作为一个一般性组织，是一个有史以来最大的、最有影响的国际组织。根据《宪章》第一条规定，联合国有四项宗旨：(1)维护国际和平与安全；(2)发展各国间的友好关系；(3)促进国际合作；(4)协调各国行动。可见，联合国的职权范围是相当广泛的。本文所述联合国职权的演变与扩大并不意味着联合国逾越其基本文件的规定，而主要是指它在《宪章》授权范围之内所从事的活动越来越多，职能日益广泛。
　　从联合国半个多世纪的历程来看，联合国组织的活动重心无时不在受世界风云的影响而产生一系列发展和变化。联合国成立初期，人们似乎习惯于认为联合国只是一个维护国际和平与安全的政治性国际组织。这是因为战后仍然动荡的世界局势，联合国的工作重点主要集中在如何建立一个稳定的世界秩序，以实现其维护国际和平与安全的首要目标。
　　到了60年代，国际关系呈现出新的变化。其中最突出的是一大批新独立国家登上了国际舞台。这一变化不但使联合国在结构上发生了很大改变，而且也使该组织的活动重心和范围有了明显的变化和扩展。1961年，联合国大会决定以60年代为第一个“联合国发展十年”，并号召全体会员国团结一致，坚持努力，冲破至今依然使世界上许多地区受到折磨的贫穷、饥饿、愚昧和疾病的循环。广大发展中国家以此为契机，在联合国发挥其数量优势，并利用大会这个讲坛，提出一些要求，旨在改变其政治独立后，在经济上仍得不到发展，在科学技术上落后和在政治上被歧视的地位。从而使得一些诸如种族平等、经济与社会发展、文化教育、环境卫生等方面的问题，在联合国开始受到重视。 （科教范文网http://fw.nseac.com）
　　1974年4月，联合国大会首次召开讨论国际经济的第6届特别会议。会议把注意力特别集中于原料与发展问题，最后通过了77国集团起草的“关于建立新国际经济秩序宣言”和“行动纲领”两个重要文件。1974年12月，大会又通过了依联合国贸易与发展大会制定的《各国经济权利和义务宪章》。联合国所开展的在国际经济领域中的活动在70年代进入了高潮。
　　80年代以后，联合国的活动范围又有一些新的变化。随着苏联和一些东欧国家解体和冷战的结束，联合国一方面加强了其在处理一些地区性政治、安全和经济问题上的职能，特别是在维持和平行动方面的职能，同时也在裁军、国际人权、国际环境保护、世界人口、人道主义援助、毒品控制、反恐怖主义、国际司法等领域进一步开展活动。今天，联合国的职权范围，可以说是上至外层空间，下到海床洋底，包括生老病死等人类生活的各个领域。与此相关，联合国及其各机关的官员和工作人员已由成立之初的2000多人增加到3万多人；联合国一年的正常预算也从1945年的不到2000万美元增加到现在的约13亿美元。（注：See  Leon  Gordenker,'UN  at  50:institutional  development',in  Inemational  Social  Science  Journal,June  1995,pp,247-248.联合国1998-1999两年的财政预算为25.83亿美元。）这些数字从一个方面反映联合国事业有了惊人的发展。但另一方面，联合国由于其自身的发展也出现了机构臃肿，各机构之间职能重叠和管理不善等弊端，从而影响到联合国的工作效率。加之半个多世纪来国际形势的巨大变化，《联合国宪章》中某些规定和条款已经失效或过时。因此，改革已成为联合国所面临的一个主要问题。
　　二、联合国改革问题 本文来自中国科教评价网
　　（一）联合国改革的法律依据
　　为适应时代发展要求，联合国需要在适当时机与一定条件下进行改革。这是联合国组织创建者们预料之中的事情。《联合国宪章》规定了两种修正程序：一种是联合国大会对《宪章》的个别修正；另二种是联合国会员国全体会议对《宪章》进行重新审查和更改。
　　根据《宪章》第108条规定，联合国大会对宪章的任何个别修正案，都应经过大会会员国2/3表决通过并包括安全理事会全体常任理事国，各依其宪法程序批准后，才对联合国全体成员国发生效力。联合国成立以来，依照这一程序对宪章的第23条、27条和61条等条文进行了修正。内容都是关于增加安理会和经社理事会理事国和与此相关的，即1963年将安理会原来的11个理事国增加到15个，经社理事会原来的18个理事国增加到27个；1971年再次将经社理事会理事国增加到现在的54个。

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