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宋朝的政府购买制度网(2)

2013-12-17 01:00 度化的办法。

1、 设立了一系列职司购买的政府机构，形成了较完整的购买决策执行体系。

三司是负责中央政府购买事务的最高决策机构。其度支，“凡上供有额，封桩有数，科买有期，皆掌之”。又有仓部，“参掌国之仓庾储积及其受给之事。凡诸路收籴折纳，以时举行”。杂卖务隶属于三司、后归太府寺管辖，创设于太平兴国四年（979），是设在京师的购买执行机构，“掌和市百物，凡宫禁、官府所需，以时供纳”[9]（《宋史·职官志》）。杂买务据说是为了纠正唐代宫市强买掠夺之弊而专门设立的。宋真宗就说：“国朝监唐世宫市之患，特置此务，以京朝官、内侍参主之，且防扰人”。尽管杂买务事实上也不免存在着唐代宫市那样的低价强买强卖，连宋真宗都承认它“近岁，物非所急者一切收市，其扰人亦甚矣”，因而“诏杂买务，自今凡宫禁所市物，皆给实直，其非所阙者，毋得市”[7]（《续资治通鉴长编》卷172）。但杂买务毕竟剥夺了过去由宦官操纵的宫廷购物权，使之变成了政府的一项职能，对于抑制曾经肆无忌惮的宫市之弊具有一定的积极作用。为了加强对北部沿边购买军需粮草的管理并便于就地办理市籴业务，北宋分别在河北和陕西设立了中央派出的购买机构——提举河北籴便司和提举制置解盐司，前者专“掌籴便刍粟以供边储之用”，后者“掌盐泽之禁令，使民入粟塞下，予钞给盐，以足民用而实边备”[1]（《文献通考·职官》十六）。朝廷在东南地区的购买事务主要由主管漕运的发运使司负责。各路的转运司、州县等政府机构，也都有从事购买的职责。

太平兴国八年（983），“诏内外诸司库务及内东门诸处造作，如官库内有物，不得更下行收市。应要物，委三司职官常预计度；若急需物色，官库内无，即于出产处收市；若不及，即从三司下杂买务收买，即不得直行行铺。如违，许诸色人陈告，监官核罪严断”[6]（《宋会要辑稿》食货55之15）。“凡中都岁用百货，三司视库务所积丰约下其数诸路，诸路度风土所宜及民产厚薄而率买，谓之科率。诸路用度非素蓄者，亦科率于民”[7]（《续资治通鉴长编》卷106）。大致中央政府需要购买的各项物资，都是由三司根据诸司库务的储备情况，预先确定采购种类和数量，将购买任务下达给诸路（或京师的杂买务），诸路再根据本地区物产特点将朝廷指令进一步分解，由所属州县执行。从中央到地方建立起了较完整的采购网络体系。

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2、 确立了购买的预算和计划制度。

政府消费物资的购买属于支出，在财政状况长期拮据的形势下，宋政府对于开支预算一直十分重视。如工部负责的城郭、宫室等修缮及舟车、器械、钱币制造等所需物料，多半来源于购买，所需款项都是每年一度编制预算，上报三司的度支，经审核后，拨款采购。“凡营缮，岁计所用财物，关度支和市。其工料，则饬少府、将作监检计其所用多寡之数”[9]（《宋史·职官志》）。军需物资的购买是宋朝财政开支的大头，因而宋政府对各地购买军需品的预算审核控制得尤其严格。元丰二年（1079），朝廷特派王震等审定陕西的军费预算，其原则是“以五路应屯之兵以率岁费，通一岁丰凶之中约以物价，量三司、转运司常办之数以赋五路而加足焉，以立再岁之定法”[6]（《宋会要辑稿》食货39之31）。在预算过程中之所以把物价作为重要的参数，就是因为军需物品大多数要依靠购买。元丰七年（1084），西北地区新设立的熙河兰会路边防财用司“上岁计合用钱市粮草。诏岁给钱二百万缗——以本司十案息钱、川路苗役积剩钱、续起常平积剩钱各二十万，榷茶司钱六十万，川路计置物帛赴凤翔府封桩坊场钱三十五万，陕西三铜钱监锡本脚钱二十四万八千，在京封桩券马钱十万，裁减汴纲钱十万二千充。自来年始，户部岁给公据关送”[6]（《宋会要辑稿》食货39之38）。这则预算有总数、有细目、有拨款方式，对购买资金的各项来源都作了周到的安排，显得十分精密。

与预算制度相配套的是控制购买数量和注重先期计划的有关措施。咸平六年（1003），“诏在京库务，物有备二年以上者，权停收市，俟阙少奏裁”[6]（《宋会要辑稿》食货37之3）。为了控制购买数量和种类，天圣五年（1027）实行了采购目录编制制度，“诏应三司逐年于诸州军科买物色，访闻甚是劳扰。仰三司速具逐年科买诸般物色名件，开坐数目、及作何准备使用，具委无漏落，结罪文状申奏，当议特差近上臣僚与三司详定蠲减。如将来除详定名件外，非次合要物色，并须奏候敕命，方得行下诸处”[6]（《宋会要辑稿》食货37之11）。皇佑四年（1052）又“诏三司：凡岁下诸路科调，若不先期而暴率之，则恐物价翔贵而重伤民。其约民力所堪，预令输办；若库务有备，则勿复收市”[7]（《续资治通鉴长编》卷173）。宋政府对许多常规性购买任务都逐步建立了先期计划的制度，就连一些不很重要的物品亦然。大中祥符四年（1011），“知澧州刘仁霸言：本路汾溪洞出产黄连、黄蜡，价贱而易得，省司所要上供数目，多不依时预行指挥，致成劳扰。乞行条约。从之”[6]（《宋会要辑稿》食货37之5）。宋政府强调量需而购、先期安排，在某种物资储备丰足时还暂时停止购买，其目的一是为了撙节不必要的财政开支，二是避免采购过多加重百姓的负担。这些做法反映出宋代的政府购买具有一定的计划性。但封建时代官僚作风盛行，各级衙门颟顸塞责、效率低下，要真正作到有较强的计划性是极其困难的，所以随意临时下达采购命令，甚至不顾实际地强令非出产地区承担购买任务的事情层出不穷。随着名买实征等弊端的日益严重，特别是绢帛的和预买向赋税蜕变的过程中，“买”的数量不仅控制不住，而且呈现出急剧上升的势头。

3、 建立了及时迅捷的价格反馈系统。

价格是市场交换的基本要素，宋朝政府购买所依据的价格体系，就是所谓的“时估”制度。史载：“天禧二年十二月，提举库务司言：杂买务准内东门札子，九月收买匹帛内白施每匹二千二百；十月收买皂 施每匹二千八百，及收买果子添减价例不定。称府司未牒到时估。检会大中祥符九年条例：时估于旬假日集行人定夺。望自今令府司候入旬一日，类聚牒杂买务，仍别写事宜取本务官批凿月日，赉送当司，置簿抄上点检。从之。是月，诏：三司、开封府指挥府司，自今令诸行铺人户，依先降条约，于旬假日齐集，定夺次旬诸般物色见卖价，状赴府司。候入旬一日，牒送杂买务。仍别写一本，具言诸行户某年月日分时估已于某年月日赴杂买务通下，取本务官吏于状前批凿收领月日，送提举诸司库务司置簿抄上点检。府司如有违慢，许提举司勾干系人吏勘断”[6]（《宋会要辑稿》食货64之42）。这说明，有关时估的制度内容早在大中祥符之前就已经定形实施了，通过天禧二年（1018）的诏令更加明确规范。

时估制度在京师的操作程序是：开封府有关部门在每旬的最后一天，招集各行铺户评估下一旬十天当中各种商品的销售价格，即所谓时估，登录在案写成状文。次日，即下一旬开始的第一天，报送杂买务。同时另抄一份，说明诸行铺户估定的关于某年月日的时估已经于某年月日报告给杂买务，由杂买务的官员在这纷表状上注明收到时间，移送提举诸司库务司置簿存档，并由提举诸司库务司誊抄上报三司，以备查检。开封府如果不及时申报时估，提举诸司库务司就要追究有关官吏的责任。在其他地方州县，时估也是由行户商贾一旬一定，每种物价分上中下三等。州县官按月将时估制成两个表状，县报州，州报本路监司官（转运使或经略使），诸路监司上报三司户部。诸路监司官巡察州县时，其重要工作之一就是核查各地的物价情况，若州县所报高下失实，就要追究州县官的责任。

宋政府建立时估制度的