论环境标准为管理服务的内涵与层次
2017-09-22 06:15
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在第二次全国环保科技会议上，曲格平局长作了题为“必须坚持科研为环境管理服务的方向”的报告，系统阐明了环境保护科学技术面向环境管理、面向经济建设，特别是为环境管理服务的方向问题。从而逐步形成环境管理依靠科学技术，环保科研为环境管理服务的思想和机制，并取得了一定的实效。“七.五”期间，环境保护方针、政策、法规、标准等方面的科研得到加强，为之提供了有力的技术支持。但是，由于对环境科研为管理服务的内涵存在不同的理解，在科研上造成一定程度的混乱。本文结合环境标准中对科学技术支持作用的需要，分析讨论科研为管理服务的内涵与层次。
1 环境标准在环境管理中的作用
环境管理最基本、最重要的职能就是依据法律和法规进行监督管理。环境的科学管理包括环境立法、环境政策、环境规划、环境影响评价和环境监测等方面[1]，所有这些都离不开环境标准。因此说，环境标准是实施环境监督管理的核心。
1环境标准是环境保护法规的有机组成部分
世界上有80多个国家制定了环境标准，其中大多数国家的环境标准同法制性标准[2]。我国的环境标准是环境保护法规的重要组成部分和执法依据。没有环境标准，环境法规将是不完整的，也难以具体执行。
1.2 环境标准是环境保护部门行使管理职能的依据
环境标准是环境监督管理的重要措施之一，也是各级环保行政主管部门行使管理职能的主要依据[3]。无论是“三同时”把关，还是定量管理实施新的五项制度，都必须通过环境标准来体现。此外，环境标准也是处理环境事故和环境纠纷的依据之一。
环境标准是制定环境规划的重要依据
环境标准反映了国家的环境政策目标，因而也代表了环境规划所要达到的目标。例如美国《清洁空气法》明确规定，在“国家大气环境质量标准”颁布后9个月内，每个州都必须向联邦环境保护局呈交在本州执行和维持该标准的计划。该计划应规定尽速达到国家大气环境质量标准的日程表[4]。我国的环境规划目标主要是用标准来表示，环境质量标准就是环境规划总目标的分解并定量化了的产物，是环境规划的定量描述[5]。
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由此可见，环境标准在环境管理体系中占有举足轻重的地位。在环境管理中贯彻执行环境标准，对于严格执法，促进环境管理的科学化、规范化，提高环境监督管理水平具有重要意义。同时，保证环境标准的科学性、合理性和可行性也就成为强化环境管理的必要条件。
2 我国的环境标准体系
我国的环境标准体系由主体结构和支持系统两大部分组成[6]。环境标准的主体结构含环境质量标准和污染物排放标准。环境质量标准是为保障人体健康、维护生态良性循环和保障社会物质财富，并考虑技术、经济条件，对环境中有害物质和因素所作的限制性规定。污染物排放标准是根据环境质量标准，污染治理的技术、经济条件，对排入环境的有害物质和产生危害的各种因素所作的限制性规定，是对污染源进行控制的标准。显然，由环境质量标准和排放标准构成的环境标准体系的主体部分是进行环境监督管理的重要依据。而环境质量标准是环境标准体系的核心。
为了制修订和执行环境质量标准和污染物排放标准，需对有关的采样方法、分析测试方法、管理和治理的技术规范，名词、术语、图式、标志、量纲及导则等作出统一的规定，这就是环境标准的支持系统。支持系统由基础标准、方法标准和标准样品标准组成。
3 建立和完善环境标准体系所需要的科学技术支持。
无论是环境标准的主体还是支持系统的建立和完善都需要科学技术的支撑。例如，制定环境标准体系的核心环境质量标准的基本原则[7]可以归纳为两点：
首先，要有科学依据棗环境质量基准。环境质量基准反映环境介质中的污染物作用于研究对象，在不同浓度和剂量下引起危害作用种类和程度的最新科研成果。基准按作用对象的不同分为卫生基准(对人群健康的影响)、生态基准(对动植物及生态系统的影响)和物理基准(对材料、能见度、气候等的影响)。环境质量标准要起防止污染物对人群健康、生态平衡和材料、能见度、气候等的不良影响的作用，必须以环境质量基准为制定的依据。
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其次，要坚持先进性与现实性的统一[8]。
污染物排放标准与环境质量标准有密切的联系，即排放标准控制污染源，使其排放出的污染物经过自然净化和稀释扩散进入环境后不致使相应区域的环境质量达不到标准的规定。显然，污染物的稀释扩散规律、环境容量等方面的科研成果都是修订排放标准所需要的科学依据。此外，我国现行排放标准是以浓度控0为主，有一定的局限性。为了克服这种局限性，需要探索和研究其他控制污染物排放的方法，使排放标准与环境质量标准建立起联系。
支持系统各类标准的建立也需要科研提供技术支持。制定基础标准，需要了解国内外有关词汇、术语、图式、标志的习惯与规定；掌握国内外制修订环境标准的原则和导测，建立规范化的制修订环境标准的程序和方法。同样，制定方法标准和标准样品标准，也必须通过科学研究开发出稳定、可靠、准确的分析测定方法和环境标准样品。
总之，制修订环境标准的过程是一个多学科协作的科研和决策过程，环境标准体系中各类标准的建立和完善，都需要不同层次的科研成果支持。只有根据制修订环境标准的计划和规划，合理组织安排相应的近、远期标准科研项目，才能使环境标准走上科学化轨道．
4 各层次环境标准科研的目标
4.1 环境标准科研的层次及其内涵
随着技术经济的发展控制污染物排放的方法得到提高，人们对环境质量的要求也逐步提高，要求标准保护的对象增加，保护的程度增加。
根据环境标准的上述特点和我国环境标准体系的实际情况，可以将标准科研分为以下三个层次。
4.1.1 环境标准制修订技术导则研究
研究制修订环境标准的技术导则实质上就是研究制修订环境标准的标准(或技术规范)，这一层次的科研归属于软科学研究，其主要目的是要确保标准的制修订程序和方法的科学与合理，从而使制修订出的环境标准满足当时的科学性、先进性和现实性要求。
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此外，有关环境标准制修订的一系列管理办法或规定也属于一层次。
4.1.2 环境基准研究
环境基准研究属自然科学范畴，是制修订环境标准的基础和科学依据。环境标准体系的建立和完善，首先需要在大量科学研究基础上确定污染物的环境质量基准，而后遵循经济合理与技术可行两大原则以基准为科学依据制定环境质量标准，并以环境质量标准为目标制定污染物排放标准。环境基准研究在环境标准中具有极其重要的地位。
美国极重视环境基准的研究，其审查和修订环境质量标准的费用中90％以上用于支持围绕标准的环境质量基准研究。1978财政年度到1986财政年度，环保局用于大气环境质量基准研究项目的经费达3．20亿美元[7]。而每确定一项水质基准也耗资约10万美元[8]。在投入大量人力物力的同时，还加强了基准研究的组织，针对标淮制修订过程中提出的问题确定研究需要，制定下阶段研究计划，统一设计，统一方法，开展系统研究。美国的环境质量基准正是由于随研究进展而不断修订，才得以保持其先进性，并对世界各国有着深刻的影响。除美国外，前苏联、世界卫生组织和联合国环境规划署的环境质量基准也有相当影响。
4.1.3 环境标准制修订的决策论研究
以环境质量基准为科学依据来制定环境质量标准乃至污染物排放标准要考虑经济、技术等许多因素。同时，卫生基准、生态基准和物理基准所存在的不确定性、污染物环境浓度及其分布的不确定性，标准保护对象和保护程度的选择，都会影响最后的标准值。对这些影响因素进行规范化、定量化处理，可以降低环境基准转化为环境标准的决策过程中的随意性，增强科学性。其中有一系列的技术方法和决策方法要研究。
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美国在制修订大气环境质量标准和确定致癌物水质基准时采用了风险评价的技术。风险评价通过对意义不够明确的“健康影响阈值”“风险”“安全余地”等概念采用精确的技术性定义，确定了需要保护的对象、相应的阈值以及污染物最大浓度的概率分布特征，然后运用统计处理估算出达到标准时污染物浓度超过健康影响阈值的风险(概率)，从而对标准的安全性作出定量评价。标准制定者可据此选择适当的标准值，以保证标准的科学性。
对技术、经济和社会影响的评价，美国采用管理影响分析方法来完成。管理影响分析内容包括对达到标准所需费用的估算，对各类工业和社区的经济影响分析，以及达到标准可带来的效益分析。
我国在从基准转化为标准的过程中，较少使用定量化方法，因此科学性和现实可行性不强。
4.2 我国环境标准科研的目标
分析上述三个层次的环境标准科研，可以看出其中既有关于环境过程的基础性科学研究，也有直接为标准服务的软科学研究；既有必须在近期内解决的方法论研究，也有需要按标准制修订计划逐步安排的应用性研究。因此，应当根据标准的特点，考虑近期和远期目标，科学合理地制订标准科研计划，从而使科研能为标准提供强有力的技术支持。
首先，必须重视有关标准的软科学研究。除了上文论及的技术导则研究和决策论研究之外，还应当研究标准实施和监督管理的机制。其目的就是使环境标准的制修订科学化、规范化，使标准实施更为有效。
其次，重视国外先进环境基准的收集、验证和等效采用，完善基准研究方法。我国限于经济实力，难以系统全面地开展环境基准研究。现有基准研究零星分散，未能将有限资金集中使用，投入产出效益不高。参考和借鉴国外环境基准研究成果，通过科学验证确定我国等效采用的值域，对于健全充实我国的环境基准不仅需要，也是切实可行的。
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第三，有计划积极地进行有关环境标准体系支持系统的科研，这也是一项基础性的。不断地开发能适应环境质量标准和污染物排放标准的科学性、先进性要求的标准样品、标准测定分析方法，同样是标准科研不可忽视的内容。
5 结语
由环境标准对标准科研的需求以及标准研究的层次和内涵分析可以看出，环境科研为环境管理服务有着较为广泛的含义。
此外，科研有其自身的周期性特征，环境管理所需要的技术支持系统必须超前研究才能形成。因此，适当地、有计划地安排基础性科研项目和技术开发项目，对于提高科研为环境管理服务的水平是必不可少的。
参考文献
[1]陈西平等.谈谈我国的环境标准《中国环境科学》1981(6)，1一1。
[2]叶汝求加强环境标准为实现2000年环境保护总目际而努力。《环境科技与标准年报1991》，28-33，国家环境保护局科技标准司，1992。
[3] R．W.芬德利，D.A.法贝尔著，程正康译,美国环境法简论。北京：中国环境科学出版社，1986，53-104。
[4]国家环保局标准处。环境标准体系。《环境科技与标准年报1991》，国家环境保护局科技标准司，1992，119-130。
[5]汪云岗等，国内外环境质量标准制定和修订程序和方法研究。国家环保局科技发展计划课题研究报告(课题编号：9110315),1991。
[6] 朱根逸。环境质量标准总论，90-95，北京，中国标准出版社1986。
[7]GAOUS.Air Quality Standards.Etandard Setting Process Should Be More Timely and Better PlannedPB87?58069·
[8]夏青、张旭辉主编。水质标准手册，北京，中国环境科学出版社，1990，32．
作者：不详
