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欧盟电力市场化改革的情况和启示(1)

2017-09-28 01:25 [摘要] 到2007年7月，除爱沙尼亚、希腊和葡萄牙等少数几个国家出于特殊原因得到宽限外，欧盟其他成员国已经根据欧盟指令，对所有终端用户开放了电力市场，各成员国国内和跨国的电力交易活跃，各国电力工业初步实现了优势互补，竞争使电力企业效率不断提高。1997-2006的十年间，在一次能源价格全面大幅度上涨（煤炭、天然气、原油价格涨幅分别达到19%、45%和158%）、大量采用风电、太阳能发电等成本较高的可再生能源和电力企业加大了环保投入的条件下，2006年欧盟成员国的电价与1997年水平基本持平。二十多个经济技术水平不同、有的甚至还差异比较大的国家能够基本统一步调，共同推进电力市场化改革，并取得成效，这件事十分发人深省，值得我们认真研究、参考借鉴。本文简要介绍了欧盟成员国电力市场化改革和有关电力监管的情况，并就欧盟电力改革的启示提出了几点看法。　　欧盟电力市场化改革始于1990年，其标志是欧盟颁布了90/377/EEC要求对有关工业用户的电力和天然气价格透明化的指令和关于输电的90/547/EEC指令。欧盟推进电力市场化的目的是要消除各成员国之间的壁垒，建立跨国电力企业和实现跨国电力供应，建立欧盟电力市场，确立欧盟范围内统一的竞争氛围。到今年7月，除极少数国家外，欧盟各成员国已经基本建立了电力市场，对所有终端用户开放了购电选择权。各国电力实现了优势互补，跨国电力投资和兼并活跃。　　根据2007年1月欧盟委员会给欧盟理事会和欧洲议会的关于欧盟内部电力和天然气市场前景的报告，由于开展电力改革，通过竞争和加强监管，促进电力企业降低成本，提高了电力行业整体的效率。1997-2006年的十年间，在一次能源价格全面大幅度上涨（煤炭、天然气、原油价格涨幅分别达到19%、45%和158%）、大量采用风电、太阳能发电等成本较高的可再生能源和电力企业加大了环保投入的条件下，2006年电力销售价格与1997年水平持平（如果扣除税收因素影响，还有所下降）。2002年甚至曾经出现电力销售价格比1997年降低20%的情况。　　欧盟二十多个成员国的经济技术水平不同，有的甚至还差异比较大。可是，各国能够在电力领域基本统一步调，共同推进市场化改革并取得成效，这件事十分发人深省，值得我们认真研究。　　一、欧盟电力市场化改革的立法和制度建设　　（一）立法　　欧盟委员会通过制定一系列行业法规和通用竞争规则，推动电力市场化改革不断深入。　　20世纪90年代初，欧盟颁布了有关工业终端用户电力和天然气价格透明化的90/377/EEC指令和关于输电的90/547/EEC指令，标志着欧盟电力行业自由化进程的开始。　　1996年，96/92/EC指令（又称电力指令）出台，明确了建立欧盟内部电力市场的通用规则。2001年颁布的有关可再生能源发电的2001/77/EC指令对电力指令作了补充。　　2003年，为加快电力市场化进程，欧盟颁布了两个新的指令：一个是2003/54/EC指令（也称加速指令），取代了电力指令；另一个是1228/2003法规，明确跨国输电入网等问题。　　2005年7月，作为欧盟委员会法律顾问组织的欧洲电力和天然气监管机构（ERGEG），颁布了关于输电收费和阻塞管理的导则，并于2006年初生效。　　这一系列指令、规则构成了欧盟电力市场化改革的法规体系，成为欧盟指导和规范各成员国电力市场化改革的依据。　　（二）电力监管　　总体上讲，在电力市场化改革工作分工方面，欧盟委员会负责（与各成员国的有关部门一道）制定竞争政策和执行竞争规则，欧洲法院以及各国司法部门负责进行监督。欧盟委员会负责组织制定并执行有关行业法规和竞争规则，而且只有欧盟委员会有权提议制定新的法律、法规。法律、法规经欧盟理事会和欧洲议会批准后执行。相应地，各成员国根据欧盟加速指令要求建立的能源监管机构，负责监管本国电网无歧视开放、电力市场有效竞争、有序运作和监管电网互联。　　如果成员国未能遵守欧盟法律，欧盟委员会有权将其告到欧洲法院。同时，依据欧盟竞争规则，欧盟委员会可以在发出停止违法行为命令、宣布协议无效以外，通过罚款制裁违反竞争协议和其他违法行为。此外，欧盟委员会有权批准或阻止兼并、收购或建立合资企业。欧盟委员会还负责确保成员国不会通过提供非法的国家援助来阻挠自由竞争，而且有权对某一行业部门中限制和扭曲竞争的情况进行调查。　　欧盟委员会目前有27名委员，每个成员国一名，5年一届。委员必须按照符合公众利益的原则行事，具有不容置疑的独立性，不得寻求或接受任何政府部门或其他机构的指令。现任委员会于2004年9月22日就职。目前负责能源事务的委员Andris Pielbags是拉脱维亚前外交官和驻欧盟大使，其任期内的工作计划包括六个重点，第一建立能源、环境和基础研究之间更加紧密的纽带关系；第二继续推进电力市场的整合及自由化；第三抑制能源需求；第四促进可再生能源发展；第五加强核能安全；第六进一步发展对外特别是与俄罗斯的能源合作关系。目前负责竞争的委员Neelie Kroes是荷兰前商人和政治家，她所倡导的工作重点是执行竞争规则，确保欧盟能源市场的有效运作。　　二、电力改革与监管　　根据电力指令和加速指令，欧盟各成员国逐步取消了电力企业的垄断权利，但是对电力企业产权性质是私有或者是公有未作规定，也未禁止电力企业采用垂直一体化的结构。垂直一体化电力企业无需剥离输电系统的产权，也允许存在输电及配电系统联合运营机构，但是，必须为其发电、输电、配电和售电业务设立单独的账户。　　（一）发电环节　　目前，欧盟各成员国的发电环节都已经全部开放，实现了竞争。　　1、关于发电设施建设和运营的审批　　各成员国政府根据客观、透明和非歧视标准，对新建发电设施进行及时审批。审批内容涉及生产技术安全、保护公众健康与安全、环境保护、土地规划与利用、公共土地的使用、能源效率、一次能源的性质、申请人的性质（如技术、经济和融资能力）以及公共服务义务等方面。　　加速指令中规定了有关新增发电设施的招标程序。招标文件应至少在投标截止日前六个月在欧盟官方期刊上公布，使各成员国相关企业都能获得招标相关信息，并有足够的时间进行投标。公布的内容包括合同格式的详细说明、所有投标人应遵守的程序、决定中标方和签署合同的具体标准。招标组织、监督和管理工作由各国有关的独立部门负责。　　2、关于发电设施接入电网　　发电企业享有和用户同样的入网、用网权利。相应地，输电系统运营机构（TSOs）负责其服务区域内发电设施的调度，并和其他系统共同决定互联设施的使用。　　在对执行电力交易合同没有影响的前提下，发电企业依据成员国公布和批准的客观、非歧视的标准，接入电网，接受电力调度和使用电网互联设施。　　各成员国可要求TSOs优先调度可再生能源或垃圾发电及热电联产电力电量。为保证供电安全，成员国还可以要求TSOs优先考虑利用本地一次能源燃料的发电设施，并规定一定的数量限制条件。　　3、关于促进可再生能源或热电联产发电上网　　根据2001年颁布的有关促进可再生能源发电的2001/77/EC指令，成员国必须采取适当的步骤，鼓励扩大对可再生能源的利用。该指令规定成员国有义务在2003年10月27日之前建立起相应的制度（又称“绿色准入制度”），以确保利用可再生能源发电的工作能够顺利起步。　　各成员国的TSOs和DSOs（配电系统运营机构）必须保证输送绿色电力，并有义务为此优先提供输电通道。2006年颁布实施了2004/8指令，建立了类似热电联产的有关制度。　　（二）输电环节　　输电环节在欧盟各国都属于垄断性业务，必须由监管机构实施监管。　　欧盟指令要求：电网对电厂、配电企业和用户必须无歧视公平开放。各有关监管机构对上网条件、过网费、系统服务等实行事前监管；对线路阻塞管理、互联、新电厂入网、避免交叉补贴等事项实行事后监管。　　1、关于TSOs（输电系统运营机构）　　欧盟加速指令规定：每个成员国应指定至少一个TSO，负责输电系统的运行、维护和发展以及根据需要进行各输电系统间的互联。TSOs可以属于垂直一体化的电力企业集团，但是必须在法律形式、组织和决策方面独立于集团中从事发电、配电或售电业务的其他部分。为确保TSO的独立，加速指令还规定了有关必须遵循的原则。如：垂直一体化电力企业可以拥有输电系统的产权，也允许存在输电、配电系统联合运营机构，但是，必须为输电、配电业务设立单独的账户。在确保TSOs拥有运行、维护和发展输电网所必需的资产决策权的前提下，集团公司可以保留对TSOs必要的财务监督权。另一方面，TSO不得将其从事业务相关的任何敏感商业信息向任何第三方（包括其所属企业集团中的其他部分）透露。　　2、关于输电网建设和运营资格　　只有被某个成员国或电网所有者指定为TSO的企业，才能在欧盟范围内运营输电网，各成员国有权根据经济和效率因素确定TSO运营期限等约束条件。　　3、关于输电网的接入和输电价格　　电力指令的一项基本原则是必须实现输电系统的公平无歧视开放。加速指令进一步规定所有成员国都必须强制性要求电网按公开价格接受合格用户和发电设施使用电网。　　输电系统的入网条件必须是客观、透明和非歧视性的。TSO应执行合格用户（包括配电企业）和其选择的售电企业之间签订的售电协议。TSO因输电容量不足拒绝用户和发电设施接入输电系统的要求时，必须有正当的理由。如有必要，TSO应提供为加强电网而必须采取措施的相关信息。　　原则上，所有发电和售电企业都有权通过直供线路（不属于输电网一部分的电缆），为其自己的建筑、子公司以及合格用户提供电力。直供线路的建设需要履行基于客观和非歧视标准的批准程序。　　根据加速指令，输电价格或输导价格核算办法应该由各成员国有关监管机构批准。在批准输电价格的过程中，监管机构应确保该价格是客观、透明和非歧视性的。　　4、关于输电可靠性监管　　据了解，欧盟没有单独负责全体欧盟成员国输电网可靠性的机构。现在通常做法是：欧洲输电系统运营机构协会组织各TSOs研究讨论输电网可靠性方面问题，或者针对具体问题，根据需要召开小范围的研讨会，探讨解决方案。　　加速指令要求各成员国监督其国内的供电安全。监督内容包括电力供需预测、电网维护质量水平以及为满足峰谷需求而采取的措施等。成员国应按要求每隔两年公布监督报告，并将其提交欧盟委员会。　　加速指令还规定TSOs有义务维持足够的输电容量和系统可靠性，以确保输电系统具有满足合理电力需求和长期保障供电安全的能力。　　欧盟委员会还提议颁布相关指令，要求成员国明确并公布市场参与者（包括TSOs）在保障高等级供电安全方面的责任和作用：　　l 要求监管机构制定和公布适用于TSOs的关于因输电网故障而造成供电中断的绩效标准；　　l 要求TSOs必须保证适当水平的备用容量；　　l 要求TSOs应按要求向有关成员国的监管机构提交投资计划，以保证具有足够水平的跨国互联容量。预计欧盟委员会与欧洲电力和天然气监管机构将就有关投资战略的总体效果进行协商。　　（三）配电环节　　欧盟加速指令规定在各成员国中为每个配电系统指定一个配电系统运营机构（DSO），负责某一地区内配电系统的运行、维护、发展以及系统间的互联。与对TSO的要求一样，DSO可以属于垂直一体化的电力企业集团，但是，必须在法律形式、组织和决策上独立于企业集团其他业务，拥有足够的决策权，并必须保守商业信息秘密。　　欧盟范围内运营配电网的企业必须获得相应成员国或电网所有者的认可，被指定为DSO.　　和输电网一样，电力指令也规定配电系统必须公平开放。同时，根据加速指令，配电企业在某些情况下必须承担一定的公共服务义务，各成员国配电企业被要求按照有关监管机构确定的价格、条款和条件将用户接入电网。　　（四）售电环节　　售电侧市场逐步开放。售电侧市场的开放被视为是促进欧盟各成员国实现灵活有序的行业调整、以及兼顾各成员国电力系统特点的关键。售电侧改革的主要目标是允许电力用户自由选择是向本地配、售电企业购电，还是向发电企业或其他售电企业购电，即开放用户的购电选择权。这一工作的核心是确定可自由选择售电企业的用户群体（即所谓“合格用户”），并逐步扩大拥有购电选择权电力用户的范围。　　为确保各成员国达到最低水平的市场开放程度，欧盟加速指令对各成员国在规定时间必须开放售电市场的范围作了强制性规定：　　l 2004年7月1日起，所有非家庭用户拥有购电选择权（得到豁免的成员国除外）；　　l 2007年7月1日起，所有用户（包括家庭用户）拥有购电选择权。　　年用电量超过1亿千瓦时的大用户和配电企业从一开始就被纳入合格用户的范畴。　　各国根据加速指令，确定本国开放用户选择权的进度。例如，法国就确定了如下表所示的开放进度。　　1、关于售电许可　　欧盟指令对售电业务的准入制度没有特殊规定，各欧盟成员国可以根据本国情况决定是否建立对售电业务的准入制度，以及如何建立该准入制度。不过，配电企业收取的电费应该受到监管这一点是明确的。共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者):