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四元主体联合创新中国铁路体制(1)(2)

2013-06-13 01:23 二、四元变迁主体２的形成及其角色变化政府的特殊作用

１、四元变迁主体的形成及其角色变化

　　铁路体制在广东的创新，是由多元主体共同参与和推动的。首先，民众形成一个制度创新主体。 1986 年广东省 26 名省人大代表联名上书，是民众已久的呼声正式有组织的反映。根据以下几点，我们可以认定，民众确实是作为第一个制度创新的主体而出现的：第一，三茂铁路国家已纳入计划几十年，民众肯定多次呼吁，而国家一直无力建成。到了 80 年代中期再次呼吁时，肯定不再抱有在原有体制下由国家投资为他们修建铁路的希望。第二，此时的广东民众已经过多年的市场经济知识的熏陶和市场经济体制的实践。他们已经明白，突破原有体制，更能实现他们的愿望。第三，人民代表联名上书后，省政府立即与铁道部联合上书国务院。提出的报告就是合资建路的报告，中间并没有提出国家投资建路的要求。第四，民众的呼声不仅成为铁路体制的创新的第一推动力，而且民众后来一直积极参与创新的全过程。所以，民众是最初的制度变迁主体。这是一个由众多成员组成的、巨大的主体，而实际的组织成本却很低。以下因素起了重要作用：一是民众的认识高度一致，都认为铁路对地方非常重要，必须靠自己，靠地方政府的力量，这就必须突破原有的建路体制；二是采用代议制即通过人民代表来决策，就大大降低了组织难度，节约了组织成本，却又代表了民众的意愿。三是组织的时机选择很好。如果不在 80 年代中期而是在此之前，组织起来是不可能的，即组织成本无穷大。

其次，广东省政府３成为一个极为重要的创新主体。应该说，它一直在努力改善广东省的交通状况，对铁路建设更是给予了高度重视。但是还不是体制创新者。民众创新主体形成后，广东省政府顺乎民意，很快与铁道部联合向国务院递交自筹资金建设三茂铁路的报告，标志着它已成为“合资铁路体制”的创新主体。其积极性来源于：加速铁路建设从而促进本地区经济发展，一方面使老百姓走上富裕，从而增加地方财政收入或减少对贫困地区的补贴，另一方面，获取中央政府的好评。应该说，广东省政府作为创新主体是在民众主体的推动下才形成的，也可以说是民众主体意愿的执行者。从这个意义上说，民众主体大体相当于诺斯和戴维斯所称的“初级行动团体”，而广东省政府即大体相当于他们所称的“二次行动团体”（戴维斯和诺斯， 1979 ）。不过，这一判断只是在广东省政府作为创新主体形成的过程中和形成之初才成立。一旦它作为创新主体正式运作起来，很快由一个民众推动下被动形成的主体转变为一个主动领导民众、积极从事创新活动的关键角色，实际上承担了创新的组织和运作职能。当然，关键在于它与民众都能从这一创新中获益。从这个意义说，地方政府不等于民众，而是一个相对独立的创新主体。其从事的主要活动首先是委托省计委牵头，联合有关部门，具体负责三茂铁路建设和协调；二是与中央政府谈判，包括打报告、争取政策和其它方面的支持等；三是组建三茂铁路公司；四是进行三茂铁路建设的规划和组织；五是直接投资；六是依靠多种手段，帮助从别的渠道融资筹集资金；七是宣传，组织民众积极参与、支持。 （科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布）

再者，中央政府４从一定意义上，也是一个独立的创新主体。也许人们会认为：“国家管制”是变革的对象，中央政府是这一体制的化身，那么，逻辑上必然推出：它不可能是制度创新主体，而只能是阻碍创新的主体。这样的推理必须有两个前提：第一，铁路体制创新对中央政府意味着利益损失；第二，合资铁路体制的建立与国有铁路体制是此消彼长的关系。但是，事实上，中央政府是创新的支持者和参与者。因为中央政府也认识到了原有体制的弊端。同时，它也是新体制的需求者、受益者。因为中国铁路建设又有广阔的空间和市场。当然，中央政府不象地方政府那样直接从事许多实际上的创新活动，而更多的是给予政策上的支持或认可，或默认。对于其它主体来说，是要突破管制，而对于中央政府来说，是放松管制。

　　最后，是“三茂铁路公司”的成立，标志另一个重要的创新主体形成。“三茂铁路公司”不只是作为一个具体建设和营运三茂铁路的组织而产生的，更重要的是作为一种新的铁路体制的载体而存在。它是先形成的几个主体创新的极为重要的结果，而一旦产生就成为与其它主体一起实施制度创新的主体，而且从某种意义上来说，是最主要的创新主体。很快取代了广东省政府的“主要主体”的地位。因为民众主体不可能再成为主要的创新主体。地方政府毕竟是国家机构，涉及到铁路建设和营运，在市场体制不断发育的条件下，不是它愿意干和能够干的事情。在三茂铁路公司成立之前，地方政府确实是主要的创新活动的实施者。因为只能由它来实施。而它创新的关键就是组建“三茂铁路公司”。组建三茂公司是广东省政府有意识地把继续创新的主要任务从自身转移出去的一个理性选择。三茂公司取代地方政府的“主要的创新地位”，可以从以下几个方面来理解：第一，它成为三茂铁路的实际建设者和营运者；第二，它的活动代表制度创新的方向，其它主体的创新活动都以它为中心，服务于它。因为它是新体制的载体，它的活动的正常和有效，既是三茂铁路本身建设和营运正常、有效的保证，又是新体制不断成长、完善的标志。第三，它不仅对其它方面的制度如投资体制、定价制度、国有铁路体制、产权制度等变迁提出要求和挑战，而且，自身的组织结构也在不断改变。前者标志着它是其它制度配套改革的推动力量，后者说明它不仅是新制度的载体，而且也是不断革新自身的主体。

（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网）

　　四元主体共同参与了以突破国家管制、合资建设和营运铁路为基本内容的铁路体制创新。从以上分析可以看出，他们不仅在已有的创新中扮演着不同角色，而且在创新过程中，其角色或地位是有所变化的。大体上经历了以下过程：首先是民众作为第一个创新主体，充当最主要的角色。广东省政府只是顺应它的行动而成为创新主体。但是广东省政府行动起来以后，很快以其政府的地位成为创新的主要角色。其最大的创新结果就是批准并帮助成立了三茂铁路公司。而这一结果的出现也就是退让“主要角色”位置的开始，三茂铁路公司成为最主要的创新主体。中央政府在这一过程中虽然没有在“主要角色”和“非主要角色”之间发生变化，但是一直是一个特殊角色。因为它一方面是管制体制的化身，另一方面又允许、支持、甚至还参与了“放松管制”的创新。从长远来看，中央政府也许不可能阻止新体制的出现和原有体制内部的变革，但是在合资铁路体制的产生、三茂铁路公司的成立和发展上，假如中央政府不允许、不支持，那么，管制的放松和新体制产生的时滞将会延长，三茂铁路的建设将会延迟。这是毫无疑问的。所以，不能忽略了中央政府在创新中的作用。

四个不同的主体，之所以都参与了同一制度创新活动，关键是它们有利益共同点。四方面都从自身的利益出发，进行成本－－收益计算后，都预期有可靠而丰厚的潜在收益。这些收益，有些形态相同，有些不同。收益是各自的，而获取收益的途径是相同的－－突破（或放松）国家对铁路的管制，培育合资铁路体制。四元主体都是新体制的创造者、需求者和受益者。这种同一性使创新过程中地位和角色的转换很自然、顺利，也使它们各自及它们之间的组织成本低廉。民众虽然是规模最大（成员最多）的创新主体。但是民众多年对铁路的需要及对国家短期内投资建路的期望消失，因而认识上高度统一于合资建路，又由于采取代议制决策方式。广东省政府一方面顺应民众的要求，另一方面得到中央政府的支持或默许，政府官员的认识也高度一致，而且有强制力为后盾。因此，二者组织创新的成本都较低。中央政府的组织成本相对来说最低，因为参与创新实际上就是放松管制，放松管制很大程度上不仅不必支付成本，而且把这种管制权资本化（后面还会论及）。

２、政府的特殊作用

下面将具体分析政府活动的方式、手段、限度等，这样可凸现政府变迁行为的特殊性。

１）政府“出卖特许权”的行为－－一箭双雕。

　　政府放松管制可以有很多方面，其中重要的内容之一就是取消或削弱或让度或出卖属于政府的垄断权。例如：定价权、税收减免权、贷款审批权等。但是政府并没有无偿放弃这些权利，而是把这种管制的放松与投资结合在一起，即通过特许三茂公司一定的权利，而分享公司资产的所有权。铁道部代表中央分享三茂铁路公司资产所有权 45% ，并非依据其直接投资额。它享有多于其投资额的所有权，理由无非是：贷款是政府担保的；债券是靠政府发行的；中央和地方都给予了公司许多优惠政策，包括减免税；给予了公司一定的定价权、运输优先权、调度权等等。例如，铁道部给予三茂公司五年在国家所定运价基础上提价 50% 的权利，把提价收入的 70% 、即 3.6 亿元人民币用于偿债。政府实际上是在出卖特许权。它起着双重作用：一是放松管制，因而也是政府的一种制度创新行为。另一方面，又是一种投资行为，因为政府把它作为一种投资从而分享资产所有权的手段，把特许权资本化了。也只有政府才能获取这种双重收益，因为只有它才能生产和拥有这些特许权。客观上，政府这种行为，对于三茂铁路公司和整个新体制的成长来说，也是有益的。从某种意义上说，政府是在与三茂铁路公司做一种交易。政府以特许权换资本，三茂公司即以资产所有权及其收益换生存和自由。但是，人们不禁要担心：政府是否会不断生产和拥有这种特许权？即使在完备的市场体制下，政府也同样有生产和出售这种特许权的可能。只不过机会少一些而已。

２）两级放松管制。 （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）

　　政府的放松管制分为两个层级：第一层级是中央政府放松对以地方政府为主体的创新主体的管制；第二层级是地方政府放松对三茂铁路公司的管制。首先是前者。当广东省政府代表民众向中央政府提出合资修建三茂铁路的要求（实际上就是要求放松进入铁路行业的管制）时，中央政府很快同意（前面已分析了原因）。另外，还同意放松了其它许多方面的管制，主要有：融资管制；允许地方政府出面组建企业化的三茂铁路公司；允许地方政府凭投资分享铁路资产所有权等等。

第二层级是地方政府放松对三茂铁路公司的管制。它属于政企关系的调整。广东省政府得到中央允许后，创建了三茂铁路公司，理论上仍然把它界定为“省属国有企业”５   。不过并没有在三茂公司再生产出原有的“政企不分”。虽然，三茂公司现在仍然受一些干预，主管部门之间也有扯皮现象，但是基本上是政企分开的。作为主管部门的广东省经委，只是宏观上的协调，不干预公司的经营活动。

３）以管制的手段放松管制。

　　前面已经揭示，政府参加制度创新，都是为了自身的利益，具有诱致性。但是他们推动或实施创新的一些手段带有强制性。政府管制本身就是一种强制。而有趣的是：政府以管制的手段来放松管制，或者说，以强制性手段来培育新体制（政府认为这样做是值得的）。当然不是认所有的放松管制却必须依靠管制的手段。但是有些情况我们也必须关注：无论中央政府对地方政府、中央政府对企业、地方政府对企业，都采用了管制的手段。例如：各级政府对三茂公司的各种优惠政策；给予三茂公司等合资铁路企业以运价浮动权；给予运输优先权等，都是靠强制力支持三茂公司。最典型的案例是：国家依靠强制力，在三茂铁路公司营运初期运量不饱和的情况下，为了使其生存，强行把一些运输业务调度到三茂铁路线上。而对于客户或货主来说，完全可以走另外的路线，因价格差异而降低成本。产权划分比例通过谈判不能确定时，最后依靠行政力量裁定，也是靠强制手段促使产权制度变革的表现。我们揭示这一事实，也许能给人们以更多更深的思考：到底如何认识和评价政府在制度变迁中的地位和作用？

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４）放松管制的限度－－政府的权衡。

　　政府对铁路管制的放松是有限度的。首先是制定并坚持了一个“十六字方针－－统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”。这一总体方针发出主要信息有：第一，虽然允许国家以外的主体投资铁路，但是铁路并非可以随意进入和投资的领域，不能随便建路，必须纳入国家的统一规划当中。这与许多一般性竞争行业是不同的。第二，国家以外的主体只能与国家合资建设和经营，私人不能单独投资。第三，无论是建设和营运，都必须接受不同级别政府及政府的不同部门（条块）的管理。其次，广东省政府，甚至省委（组织部），广州铁路局仍然影响着三茂公司的高层的人事安排。最后，政府给予三茂公司的一些自主权也有限度，例如：没有完全的定价权；只有管内的部分（不是全部）调度权等。

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