四元主体联合创新中国铁路体制(1)(3)
2013-06-13 01:23
导读：三、铁路投资和融资管制的放松及其诱发的制度变迁的拓展和深化 １、铁路体制创新的突破口－－放松对投资和融资的管制 从三茂铁路建设的资金筹集情
三、铁路投资和融资管制的放松及其诱发的制度变迁的拓展和深化
１、铁路体制创新的突破口－－放松对投资和融资的管制
从三茂铁路建设的资金筹集情况（第一部分）看，投资主体多元化了，不仅有政府的投资，也有民众和企业投资，不仅有国内投资者，也有国外投资者。融资渠道也多元化了，有国家或铁道部（代表中央政府）拨款、地方财政拨款、国际金融组织贷款、国内银行贷款和发行债券等。在其它非自然垄断行业，国家投资、融资及其它方面的管制放松，比铁路行业更早。许多行业也不一定是从投资融资开始。但是铁路行业确实是从投资融资体制创新开始的。
为什么国家会首先放松对铁路待业的投资、融资管制？原因非常具体而明确：国家资金严重短缺，而铁路不可不建。国务院关于批准建立合资铁路、具体是批准合资建设三茂铁路的文件及铁道部、国家计委有关领导的讲话和其它文件都明确承认这一点。至少可以说，中央政府允许其它主体投资铁路的最初出发点就是缓解建设资金不足的矛盾。当然，中央政府不可能不认识到：这种管制的放松不只是导致投资主体的增加，必将意味着其它方面的变化。
２、国家对投资、融资管制的放松诱发的其它制度变迁。
１）产权制度的深刻变革。投资主体多元化，必然导致所有权主体多元化。从三茂公司的产权分享情况（第一部分）看，开始是广东省政府与中央政府按比例分享产权，打破了中央独资独有的局面。改造成股份公司后，产权主体更是多元化、变动性也提高了。对这一产权关系的变化，政府是以文件形式予以认定的（国务院文件， 1992 ， 44 号；国家计委和铁道部， 1992 ）。
投资者与三茂公司之间的产权关系也是我们考察产权制度变化所应该关注的一个方面。三茂铁路公司从成立时开始，投资者与企业就是严格分开的。投资者拥有所有权，三茂公司作为一个独立的法人，拥有法人产权，它的“法人产权”包括了除所有权以外的产权。由于投资者主要是政府，特别是地方政府，因此，投资者与企业的分开实际上就是政府与企业的分开。随着股份公司制的实施，政府及其它投资者与公司的关系更加规范化。需要注意的一点是：广东省政府各部门对三茂公司一些行动，如帮助筹资、给予优惠政策等，仍然属于与三茂铁路公司一起创新体制的行为，不能被视为政企不分。
（转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
２）铁路经营组织体制的变化。
第一，企业化的铁路经营组织的产生和发展。三茂铁路公司的组织体制已经经历了从合资公司（无限责任公司）到有限责任公司、再到股份有限公司的演变过程。它作为一个公司制企业产生，对中国铁路经营组织就是一个重大创新，完全不同于那些行政机构附属物的铁路经营组织。从无限责任公司到有限责任公司及股份有限公司的变化，不仅意味着企业与投资者、政府关系的改变和规范，而且公司内部治理结构也发生重大改变。
第二，建设与经营一体化的体制。国家铁路是建设主体与经营主体分开的。二者是不同的体制，隶属于不同的管理部门。一些合资铁路也采取类似的体制。不过这不是按效率要求而进行的合理分工，而是计划体制下的“条条分割”。而三茂铁路是采用集建设与经营一体的体制。它相对于“条条分割”有一定的优越性，按市场经济的原则，在一定限度内也是有效的。实际上是铁路公司把铁路建设者作为一个独立于铁路经营公司的市场主体内部化了。按照科斯教授的思想，这种一体化可以节省交易成本（科斯， 1994 ）。在此，我们只是揭示这一体制的出现，并不断定它是符合人们价值取向的最佳选择，也不认为它是中国铁路体制创新的唯一选择。
３）“以运为主，多种经营”的业务范围。开始是广东省政府为了使三茂公司尽快偿还债务，特许它多种经营，多渠道创利。后来的国务院 1992 年 44 号文件也批复认可了这一业务范围的放宽，并且针对全国所有合资铁路实行。现在的三茂公司，业务范围基本上不受限制了。这对于铁路公司的经营来说是十分重要的，获得的是市场进退的自由选择权。
４）收益分配体制、运输优先权、定价权和调度权。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） 对三茂铁路公司的收益分配，国家并没有专门的具体规定，只是一个原则：“在兼顾中央和地方、国家和企业利益的前提下，投资各方按比例共担风险，分享利益”（国务院文件， 1992 年第 44 号）。在股份制改造前，公司内部收益分配有三点值得关注：一是决策程序。由总经理提出分配方案，然后党政联席会议讨论，然后职代会通过。这显然不是股份公司的决策体制，也不同于一般国有企业体制；二是个人工资收入分配。公司有较大的决定权，而且档次较大。人均年收入 1.2 万元，最高年收入可达 2.5-2.8 万元。总经理的年收入 2.5 万元左右；三是职工集体福利不仅比现有的许多国有企业办得好，而且比改革前的许多国有企业也办得好。这实际上也是职工收入的一种形式。股份制改造后，就严格按股份公司的规则分配。
国家给予了广东省、特别是粤西地区以运输优先权。在国家控制的前提下，因为运力紧张，运输优先权实质上成为一种特许权，获取这种特许权等于获取了一定收益或经济发展的条件。地方政府和民众之所以积极与中央合资建路，重要目的之一就是要改善本地区的运输紧张状况（当然不是全部目的，因为即使没有这种优先权，他们仍将大受其益）。因此，他们的投资一定意义上成为换取这种特许权的成本。当然，如果一旦运力供求基本平衡，这种运输优先权就不再有经济意义，不再成为国家的特许权了。
尽管至今为止，铁路运价仍然在国家严格管制之下，但是对三茂铁路公司等合资铁路企业，还是有限度地放松了价格管制。国务院批复的关于合资建铁路的文件中规定：“合资铁路按照保本、还贷、微利的原则实行特殊运价，并允许在一定范围内浮动，具体办法，按有关规定办理”（国务院文件， 1992 ， 44 号；国家计委和铁道部， 1992 ），具体到三茂铁路公司，就是允许在国家定价的基础上，最多上浮 50% 、下浮不受限制。这虽然不是完全的定价权，但是对三茂铁路公司是至关重要的，标志着市场价格机制已开始在铁路运输市场发生作用，而且，作用范围可能逐渐加大。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ）
铁路运输调度权是铁路企业直接的生产管理权。国家铁路的调度权是高度集中的。但是，三茂铁路公司管内的运输，有一定的（不是完全的）调度权。从国家来说，管制程度已大大放松了。而三茂铁路公司的期望更大。它的调度权能否进一步扩大，取决于三个因素：第一，国家能否在下放调度权的同时，有足够的手段保证全国铁路运输的安全、正常和有效。第二，与国有铁路企业，如广州铁路总公司之间因调度权的分配而导致的利益矛盾如何协调；第三，国铁企业作为一种铁路经营体制是否变革、如何变革。因为它的变革方向和程度决定它与合资铁路体制是否摩擦、摩擦程度。
四、制度创新的绩效评价
要对建立三茂铁路体制这种制度创新进行绩效评价，并不是容易的事情。“三茂铁路的地位和作用”与“三茂铁路体制本身的效率评价”及“参与这种创新活动的效率分析”难以严格分开。客观上三者是内在联系的，尤其是在新体制建立初期，体制产生和成长又是与修建和运营铁路融为一体的情况下，这种区分是不可能的，也是不科学的。
首先，制度的创新加速了铁路建设。依靠新体制，只用了四年时间建成了在旧体制下计划了四十年而未能建成的三茂铁路。它对于粤西地区经济发展及其它方面（包括创造就业机会，）的良性影响无法估量，对全国铁路网的建设也起了重要作用。
其次，三茂体制本身的运行效率较高。一是促使生产成本节约。铁路建设上，优化设计，精打细算，力争降低造价，加快建设速度。例如：通过筛选和优化设计方案，节约投资 3 亿元人民币，造价平均每公里仅 470 万元，比原计划提前一年零 9 个月建成；三茂公司现有从事运输的职工 7850 人（而设计定员是 20060 人），多种经营的职工 945 人，总公司机关定员 370 人，却压缩到 180 人。每压缩一个人等于每年降低成本 50 万元人民币。国铁企业 55 人 / 公里，而三茂 23 人 / 公里，劳动生产率（或工资成本）明显高于（或低于）国铁企业。企业经营的其它各个环节都表现出较强的节约意识。说明新体制内有一种促使企业硬化成本约束的机制。二是节约了交易成本，主要有两个途径：一方面，通过实行公司制，按企业经营的客观需要（而不是按政府主管部门的对口部门）来设置机构和配置人员。管理效率提高了，而管理成本（交易成本）却相对于同类国有企业而大大下降了。另一方面，采取铁路建设和营运一体化的体制。三是公司的路风和服务质量好，与一些国铁企业形成对比。这是与公司的收益分配体制、市场竞争意识相关的。
（科教范文网 Lw.nsEAc.com编辑整理） 再次，三茂铁路公司本身有较好的经营业绩６。一是业务拓展迅速。货运量从 1991 年的 613 万吨增长到 1994 年的 1419 万吨，年均增长 32.9% ；客运量从 1991 年的 256 万人次增长到 1994 年的 638 万人次，年均增长 37.3% 。换算周转量从 1991 年的 9.34 亿吨公里增长到 1994 年的 38.8 亿吨公里。其它业务扩展也很快。二是资产总量和净资产不断增加。资产总量从 1991 年的 5.9 亿元人民币增长到 1994 年的 35.7 亿元人民币（不含土地价值）。净资产从 1991 年的 5.5 亿元人民币增加到 1994 年的 12.7 亿元人民币。三是企业营业收入和利税不断增加。 1991 年主业运输收入是 1.17 亿元人民币， 1994 年达 4.83 亿元， 1995 年达 5.7 亿元。五年累计运输收入 19.5 亿元人民币。实现利润总额，从 1991 年的 3267 万元增加到 1994 年的 1.6 亿元人民币。从 1991 年 7 月到 1995 年底，共实现利润 6.48 亿元人民币， 1995 年实现利润达 2 亿元以上。 1990-1995 年，净还贷总额 9.1 亿元人民币。这些业绩的取得不能完全归因于新体制。但是发展速度如此之快，与体制所蕴含的动力和压力机制是密切相关的。
最后，三茂铁路体制具有示范和扩散效应。一方面为其它合资铁路的建设和运作提供了制度参照甚至模式。事实上，三茂公司成立后不久，全国其它地方也有一些合资铁路公司成立，其组建和运作受到了三茂模式的影响；另一方面，三茂铁路公司的体制对国家铁路企业改革也提供了参照，甚至对它发起了挑战。国家铁路企业的改革势在必行，也已经开始。
另外，前面几部分已经论及，各主体的创新成本（包括组织成本）较低，收益都很丰厚。否则，它们不会参与创新。不仅如此，还有巨大的外部收益。
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