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国外实施主体功能区规划和管理的经验与启示(

2013-05-28 01:40 内容摘要：我国的主体功能区规划和管理可以从空间规划和特定区域管理两个方面借鉴国际经验。国际经验表明，需要充分认识主体功能区规划的难度、规划理念要与时俱进、保持主体功能区规划的层次性、明确各级规划的侧重点、实施规划试点制度、考虑规划政策的渐进性和灵活性，同时还要避免用计划经济的老路子搞主体功能区的规划。关键词：主体功能区，空间规划问题，区域，区域政策主体功能区是国家“十一五”规划纲要率先提出的一个新概念。虽然过去国内外并没有这样的提法（魏后凯（2007）：“对推进主体功能区形成的冷思考”。），但是国际上进行空间规划以及特定区域管理的历史比较长，积累了很多的经验。充分借鉴国际上开展空间规划及相关工作的经验，有助于合理确定和实施中国的主体功能区，实现区域协调发展。由于我国的主体功能区既具有空间规划的性质，也具有特定区域或者问题区域的性质，因此本文首先介绍国外空间规划的有关做法，然后介绍国际上有关特定区域管理的做法（关于国外标准经济区的划分，可参见国家发改委“我国主体功能区划分及其分类政策研究”课题组报告或张可云（2005）。），最后总结其经验和借鉴意义。ヒ弧⒐际上空间发展战略或规划的做法与经验サ鹿、荷兰和日本等许多国家和地区都有比较长的空间规划历史，如德国关空间规划的法律最早可以追溯到 1900年的《萨克森建筑法》，欧盟也在1999年推出了第一个欧盟空间发展战略。虽然这些国家和地区在国土面积、人口规模、自然地理条件和社会经济环境等多方面都存在着巨大的差异，但归纳起来，这些国家和地区在空间规划的编制主体、依据、方法和执行等方面还是存在较多的共同性和规律性的东西。ィㄒ唬┛占涔婊的普遍性ザ砸桓龉家和地区的国土进行规划，以保持一个合理的区域分工和区域间相对平衡的发展，是国际上很多国家的共同做法。无论是大陆法系的德国和法国还是盎格鲁——撒克逊传统的英国和美国都有过空间规划的实践（前苏联也曾经实施过地域生产综合体的规划，进行生产力的空间布局或空间规划。），例如德国由联邦建筑与地区规划办公室编写并经由联邦运输、建设和住房部提交给联邦议会的《德国空间规划报告》，英国贸易和产业部发布的《当代英国区域政策报告》等。当然，空间规划在不同国家政策体系中的重要性存在差异，总体上讲，空间规划在大陆法系国家中的重要性要强一些，英美法系的国家例如美国尽管有城市和区域层次的空间规划实践，但一直都不主张编制全国性的空间规划（见约翰·利维（2002）第17章。）。ィǘ）空间规划必须依法进行ハ执市场经济国家编制空间规划都有法律依据，即依据法律编制空间规划。如德国1900年的《萨克森建筑法》，1960年的《联邦建筑法》，1965年又通过了《联邦空间规划法》，1971年颁布《城市建设促进法》，20世纪 70年代，德国各州都颁布了相应的空间规划法，并据此编出了州级空间规划（规划期 15～20年），1987年《联邦建筑法》与《城市建设促进法》合并调整为《建筑法典》，目前德国国土空间规划的职责、内容和编制原则都由《空间规划法》和《建筑法典》确定。又如日本在1950年制定了国土综合开发规划的基本法——《日本国土综合开发法》之后，1962年才根据该法案开始制定第一次“全国综合开发规划”，可见这些国家都比较重视空间规划编制的合法性。ィㄈ）空间规划的多层级性ビ捎诠家行政的多层级，加之许多国家都是联邦制，为了便于编制和实施空间规划，各个国家的空间规划也都是分层级的，大多与行政层级相对应。如德国空间规划为四级规划，分别为联邦级、州级、地区级、乡镇级规划。荷兰的空间规划体系划分为三级，分别为：国家级的空间规划、省级（区域）空间规划和市镇（地方）级的土地利用规划，分别由相应的政府机构主持编制。日本国土综合开发规划按规划范围不同分为四种类型，即全国综合开发规划、都府县综合开发规划、地方综合开发规划以及特定区域综合开发规划。ィㄋ模┛占涔婊的目标或理念因规划背景和条件的差异而呈现多样性ピ诓煌时期编制的空间规划，由于所面临的条件和所要解决的问题不同，空间规划的目标和理念也随之发生变化。如荷兰的前三个全国性规划的主要目的在于促进经济增长、解决人口和就业压力，主要内容包括港口发展、工业发展、现代化居住区、国家道路系统、农业土地再分配等。20世纪70年代后，荷兰的空间规划逐渐把注意力集中在经济发展带来的空间和环境恶化方面，并成功建设大都市区、“绿色心脏”、城市间绿色缓冲区、城市发展中心等。1990年公布的第四个空间规划及其补充文件是荷兰空间政策的转折，从这个规划开始，荷兰空间规划的目标变为：一方面要加速经济增长，另一方面要考虑消除经济增长带来的负作用，即要努力保持经济增长与空间和环境质量的平衡[ZW（]前三个规划分别是1960年致力于现代经济建设的空间规划、1966年应对快速增长的空间规划和1973年重视社会公平的空间规划（1973-1985年）；第四次规划是重视经济效率的空间规划（1985-1999年），但是由于荷兰内阁的变更以及外部环境的巨大变化，第四次空间规划并没有完整得以实施，而是出台了另外经过修改的空间规划特别版（1990-1994年）和反思版（1995-1998年）。[ZW）]。2000年荷兰内阁签署了第五个国家空间规划政策文件草案，标题为“创造空间，共享空间”。该规划则提出了两个最主要的目标：一是继续注重提高空间质量，二是引导经济社会活动对空间的使用。プ芴迳辖玻空间规划的目标有一个从主要促进经济增长和就业向促进增长、扩大就业、保护环境、疏散人口、平衡区域发展、保护文化的多样性以及促进可持续发展等综合性和战略性目标转变的过程。ィㄎ澹┛占涔婊主体的多元化，政府、专业规划机构和人士、社会公众的广泛参与ヒ匀毡镜牡谖宕巍叭国综合开发”（“五全综”，1998年）为例，“五全综”在1994年11月第18次日本国土审议会开始提出，到1998年3月由内阁会议通过，历时3年4个月。在此期间，共召开6次国土审议会、27次规划部会、20次专业委员会座谈会、8次专业委员会全体会议、5次人与自然专业委员会会议、5次城镇街道建设委员会会议、4次区域经济委员会会议、5次基础设施建设委员会会议、8次文化和生活方式专业委员会会议。1995年12月至1996年3月，通过传真、一般邮件和电子邮件等在全国范围向国民征求意见。“五全综” 强调政府、企业、科教界共同参与、共同规划与共同实施，其国土审议会共有45位委员，其中众议院指定的众议员9名，参议院指定的参议员6名，各界代表30名（学术界8名、民间经济界5名、公益团体1名、金融机构4名、劳动者和消费者3名、第二级政府的县级政府1名、市町村地方政府3名、科技文化界3名，评论家1名，设计人员1名）。タ杉，在编制空间规划的过程中，不仅需要政府机构、专业技术人员的参与，而且更需要代表普通居民和公众的人员参与，给普通公众一个表达其意愿的渠道。ィ六）突出空间规划的公共政策属性タ占涔婊作为一项公共政策，是各国政府进行社会管理和提供公共服务的重要依据，其公共政策属性主要体现在：第一，尽管有多元化的主体参与，但政府机构和部门在规划的编制过程中发挥着主要的作用；第二，空间规划的内容更加突出了公共属性，重点在解决具有较强外部性，需要政府公共政策干预的问题，例如环境问题、资源综合利用问题、区域平衡发展的问题以及重大基础设施的布局等等；第三，各级政府的行政行为是实施空间规划的重要方式，例如通过公共财政的手段（例如中央政府对编制空间规划的费用予以补贴、根据空间规划的建议决定对地方政府的转移支付、将各种形式的基金分配与地方政府的规划编制挂钩等。），上级政府对下级政府的行政监督和控制权力来落实空间┕婊（例如，1986年，英国环境大臣就是根据国家的工业区域发展规划，驳回了伦敦自治市Southwark制定的北Southwark地方规划(localplanning)，转引自谢惠芳等（2005）。）。ィㄆ撸┤球化对于各国的空间规划产生了巨大的影响ト球化对于原来在一个国家主权领土范围进行的空间规划产生了巨大的影响，首先，出现了跨国的空间规划，最典型的就是欧盟空间发展战略，欧盟1999年根据当时的背景，如欧盟的范围扩大后（当时欧盟拥有320万平方公里，3.7亿居民。），欧盟内部存在的严重经济不平衡（如1986年欧盟人均GDP最低的25个地区只有欧盟平均水平的52%，到1996年也仅上升为59%。）、欧盟内部的高失业率（如在高峰时期（1994年）有失业人口1850万人，1998年有1650万人，占到就业人口的10%，以上数据均引自ESDP。）、欧盟内部经济的不断整合和贸易往来对区域居住和交通设施带来了压力、CO2排放量增加以及国际上提出了减排目标、欧盟的自然和文化遗产受到来自经济和社会现代化的威胁等等，提出了欧盟的空间发展战略，寻求欧盟地域范围内平衡和可持续的发展，在这个战略中，突出了欧盟成员国之间的协作和边境地区的规划和问题区域的解决措施。其次，国家范围内编制的空间规划在重大基础设施（如跨过交通、河流整治、城市走廊）等方面都进行充分的协调。第三，目前各个国家的空间规划都对于区域创新能力和竞争力给予了高度关注，也就是说，在全球化背景下，由于国与国之间的竞争，从而迫使国家或者政府对经济和社会活动的空间格局进行干预，希望以此保持国家的竞争力。ィò耍┛占涔婊的灵活性与强制性的结合ト魏喂婊包括空间规划都是对于未来的安排，都具有很强的不确定性，尤其是空间规划，它是对难以琢磨的、易引起争论的但又非常重要的“公共利益”进行规划，必然不可能完全预见未来的变化，这就必然要求空间规划保持一定的灵活性。从市场经济国家的空间规划看，一般而言在层级比较高的空间规划中，多提倡规划理念，突出指导性，并不规定具体的空间发展方向。如德国联邦层级的空间规划就只是原则性的、导向性的，或者说是概念性的规划；而关于的原则和概念的落实主要依靠地区级的规划尤其是乡镇级的建设性规划，这样就将空间规划的灵活性和强制性结合起来了。此外，国外的空间规划也还是允许通过一定的程序（如通过市政议会的批准）可以适当地进行修改（事实上，根据国务院发展研究中心发展部研究人员与德国空间规划部门的交流，即使在德国，空间规划的实现程度也不超过50%，见朱鸿飞（1994）。）。ィň牛┛占涔婊与其它区域政策的相互配合タ占涔婊只是区域政策之一，要保障空间规划得以实施和有效发挥作用，必须与其它政策，如区域政策、财政政策、环保政策等相互配合，发达市场经济国家空间规划的实施就很注重这些政策之间的相互协调。例如欧盟的空间发展战略对于区域的协调发展虽然具有总括性、综合性和方向性的作用，但是在实施层面上，则通过更具针对性和操作性的投资促进（如利用结构基金、凝聚基金和区域发展基金直接投资基础设施或者向受援地区提供培训、特定产业支持资金的方式）、金融支持以及区域间的合作等手段来落实空间发展战略。又如德国，其财政转移支付制度、补贴救济和援助政策等等也是和德国的空间规划紧密相连的。另外，一般全国性的空间规划比较侧重于指导性，空间规划本身很少包括具体的政策手段，而在制定某些方面政策时，通常会考虑到与空间规划的理念相吻合，从而促进规划的实施。ィㄊ）空间规划的区域类型划分保持相对的一致性ノ了保障空间规划的落实以及各层级规划之间的衔接，各个层级的空间规划的区域类型具有相对的一致性。从德国的经验看，在联邦一级的规划中，提出了密集地区、乡村地区、居住区和交通走廊、中心地区系统（高级中心、中级中心）等区域划分类型，在州一级的规划中的区域类型划分与此类似，如巴滕符州的规划也基本遵循了这个分类。ザ、国际上关于特殊地区管理的做法与经验ィㄒ唬┕际上对保护区的管理——美国国家公园管理政策ッ拦国家公园制度是世界上建立最早的国家公园制度，建立130多年来，经过历次革新，体制相对完善，积累了丰富的管理经验，在美国自然历史文化资源的保护中发挥了重要作用。美国国家公园系统共有20个大类288个单位，主要可分为自然区域、历史文化区域和休闲消遣区域，约占全美总面积的3.68%。ス2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者):
引导人才“全方位自由流动”的政策调整要点