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生态转移支付制度研究(2)

2015-03-09 01:04
生态环境这类公共产品生产的典型特点是投资大，见效慢，外溢性强，在没有任何生态补偿，又缺乏多元化投融资渠道的情况下，地方政府提供生态服务主要靠的是财政投资，这样,生态服务的供给数量和质量，就主要取决于地方政府的财力水平，其结果必然是：经济发达地区地方政府公共环境职能逐渐增强，而欠发达地区则逐渐减弱。一些学者对1992-2003年间地方政府公共环境职能演进所作的实证分析已证实了这一总体态势①。这样的趋势如果任其发展下去，后果将是灾难性的。
只要对中国的经济地理状况稍加分析就会发现，无论是按东、中、西部划分的地带，还是区域间、流域间，甚至一个地区内部，向社会提供大量生态服务的地区以及生态脆弱和环境敏感地区，基本上是贫困地区或欠发达地区，如长江、黄河等河流的上游、云南、贵州等省生物多样性丰富的山林地区、内蒙古和西北农牧交错带等等，即使在经济发达地区，也不例外，比如浙江省的西南部地区属于落后地区，而这里恰恰是全省的水源地及生态林集中分布区。由于种种原因，我国地区经济发展很不平衡，经济发达地区与贫困地区之间存在着巨大的横向财政缺口，并呈不断扩大的趋势，与富裕地区相比，贫困地区通常没有能力筹措到提供大量生态服务所需的自有财政资源。于是，一方面，经济发达地区财力充足，却“免费搭车”享受贫困地区提供的生态服务；另一方面，贫困地区财政困难，甚至背负巨额财政赤字，却要为本地区以外的多个地区提供大量的生态服务，既得不到任何补偿，又常常因为担负着保护水源、生态林、湿地、生物多样性等环境责任而限制了当地的经济发展，即便所提供的生态服务未来能够产生很好的经济效益，由于环境经济效益的滞后性，往往很难在短期内见效，贫困地区作为生态环境提供者将不得不“饿着肚子呼吸新鲜空气”。在这种情况下，生态环境对于贫困地区来说简直是奢侈品，代表本辖区利益的地方政府所做的“理性”选择自然是优先满足本地居民的低层次需求，舍弃环境而选择经济②，甚至可能为了所谓的经济发展，不惜以牺牲环境、掠夺性开发自然资源为代价。最终，无论经济发达地区还是贫困地区，处在相邻地区或同流域上、下游的它们不得不承受共同的环境灾难。 （转载自科教范文网http://fw.nseac.com）
未来15年，是中国全面建设小康社会的重要时期，随着中国工业化、城镇化的不断推进，资源和环境对经济发展的约束将进一步加大，为避免因缺乏生态补偿机制而导致的环境悲剧愈演愈烈，加快研究和建立生态转移支付制度已经是刻不容缓。
所谓生态转移支付制度，应当是基于生态补偿的横向转移支付制度，其核心是通过经济发达地区向欠发达或贫困地区转移一部分财政资金，在生态关系密切的区域或流域建立起生态服务的市场交换关系，从而使生态服务的外部效应内在化，以提高资源配置的效率。之所以强调横向转移支付，并不是说以目前的纵向转移方式无法实现生态补偿，事实上，“退耕还林”、“退耕还草”、“天然林保护工程”等都是中央财政通过纵向转移开展的生态补偿，但这些是以项目建设方式对特定地区的专项支出，没有形成制度化，补偿的覆盖范围也很有限，从实际效果看，还存在许多不合理之处，如补偿数额不足，时间过短等等。现行的纵向转移支付制度仍将主要目标放在平衡地区间财政收入能力的差异上，体现的是公平分配的功能，对效率和优化资源配置等调控目标则很少顾及。即使从平衡地方财政收支的角度来考量，其作用也十分有限，虽然近年来中央用于转移支付的资金量逐渐增加，但总量仍然偏小，不能根本改变地方财政尤其是贫困地区财政困难的局面，更何况，中央转移支付的规模是由当年中央预算执行情况决定的，随意性大，数额不确定，而且资金拨付要等到第二年办理决算时才实行，满足不了建设和保护生态环境的即期需求。由此可见，对于区域间横向利益协调问题，纵向转移支付制只能解决一小部分，力度和范围都非常有限。而无论从理论分析还是现实需要来看，以横向转移支付方式来协调那些生态关系密切的相邻区域间或流域内上、下游地区之间的利益冲突似更直接更有效些。