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中日中小学教师流动之比较及启示(1)

2014-10-24 01:04

　摘　要：本文对中日两国中小学教师流动进行了比较，揭示了二者的异同，呈现了我国教师流动中的不足，并以日本教师定期流动制为借鉴，提出了一些规范和完善我国教师流动的建议。
　　关键词：中小学教师流动；教师定期流动制

　　教师的合理流动有利于促进师资的合理配置，实现教育公平。然而，由于目前我国中小学教师流动的制度和法规还不健全，流动中出现了一些不合理现象。中日两国在教育管理，尤其在教师流动的管理上有许多相似之处。日本实行了完善的、行之有效的教师定期流动制，比较中日两国中小学教师流动的异同，从中揭示我国教师流动中的不足，并以日本教师定期流动制为借鉴，探讨规范和完善我国教师流动的策略，以“抛砖引玉”。

　　一、中国中小学教师流动的现状

　　随着改革开放的深入，各行各业的人才流动日趋频繁，中小学教师流动也逐步得到了社会的认可。同时，各种体制改革和一些法规的出台，为教师流动创造了有利条件。一方面，学校取得了一定的人事权，可以在一定条件下选择教师；另一方面，教师也可以选择学校。《教师法》第17条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”这为教师自主择校、自由流动提供了法律依据。目前，绝大多数教师一辈子一次分配，长期固定在一所学校、一个岗位的局面正逐步被打破，给教师队伍和学校注入了活力。
　　然而，在社会人才流动的起始阶段，由于教育改革的措施，特别是关于教师流动的政策、法规不够健全，教师流动中呈现出盲目、无序等不合理现象。如：（1）教师单向上位流动。人们戏称之为“孔雀东南飞”、“一江春水向东流”，亦即在教师特别是优质教师的流向上，主要是由条件差的地区和学校流向条件好的地区和学校，使合格的教师人才分布无论是在数量还是质量上都严重失衡。（2）教师流动的人事纠纷日益增多。由于教师在流动意向上往往与校方利益存在冲突，在缺乏有效的法规和制度保障的情况下，教师流出的学校和流动教师的权益往往得不到应有的保障，容易产生人事纠纷。可见，教师不合理的流动，会给基础教育的健康发展带来危害。因而中小学教师流动亟待规范和完善。

　　二、日本教师定期流动制的概况

　　在日本，政府对中小学教师流动的管理有一套完备的法规和政策，也形成了完善的制度，即日本教师定期流动制。该制度始于“二战”后，主要在公立基础学校（小学、初中、高中及特殊学校）范围内实施。60年代初，该制度趋于完善，并一直沿用至今。

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　　日本各都道府县中小学教师定期流动的政策在主要方面是一致的，以东京都为例，其《实施纲要》规定，流动的对象分为几种情况：（1）凡在一校连续任教10年以上以及新任教师连续任教6年以上者；（2）为解决定员超编而有必要流动者；（3）在区、市、街道、村范围内的学校及学校之间，如教师队伍在结构上（专业、年龄、资格、男女比例等）不尽合理，有必要调整而流动者。另外，对不应流动者也做了相应的规定，如任教不满3年的教师、57岁以上60岁未满的教师、妊娠或休产假的教师、长期缺勤的教师等。
　　日本文部省根据近年来教师的平均流动率推算，全国教师平均每6年流动一次。另外，从教师在同一学校任教年限，也可看出教师流动的频率。 （见下表1）

表1　　教师在同一学校任教年限统计

　　　　（小学、初中、高中、特殊教育合计，1996年）

　　上述统计数据每年都相差不大，没有大起大落的现象，说明流动是很规范的。
　　当然，日本教师定期流动制也有不足之处，即过于程式化、行政命令式和按部就班，客观上容易抑制年轻的优秀教师脱颖而出。近年来，在教师流动中还存在诸如长官意志、程序繁琐以及逐渐增加的人事行政诉讼等问题，已引起了有关方面的重视，并力图加以改进。

　　三、中日中小学教师流动的共同点

　　1．中日两国的中小学教师流动都在政府的框架内，主要在公立学校的范围内实施。按日本法律规定，公立基础学校教师属地方公务员，教师的定期流动（或者叫“转任”）属公务员“人事流动”的范畴，政府对他们的管理有一套比较规范的制度和法律。日本中小学教师流动，完全是在政府直接组织、领导、参与和管理下实施的。中国中小学教师属事业单位编制，具有“准公务员”性质，教师在公立学校间流动一般要通过政府组织调动，除了要征得原学校同意“放”，新学校愿意“收”外，还得通过县一级的教育行政部门和人事部门的审批，才能完成一次流动。除少数流向私立学校外，绝大部分教师是在公立学校的范围内流动。 中国大学排名
　　2．中日两国中小学教师都可在各级各类学校之间流动；都可在地区内和跨地区流动。据日本文部省1996年的统计资料，当年有21，554名高中教师实行了流动换岗，流动率11．1％。从文部省1995年统计资料看，当年在不同种类学校间流动的教师有12，268人。其中，小学教师有84．2％转任到初级中学；初中教师有84．2％转任到小学；高中教师有85％转任到特殊学校；特殊学校教师流动到小、中、高的比率分别占40．4％、27．5％和32．1％。可见，日本中小学教师既可在同级同类学校间流动，又可在不同种类学校间流动。从流动的地域看，教师既可以在同一市、街区、村之间流动，也可以跨县一级（相当于我国省一级）行政区域间流动。据文部省1996年的统计资料，当年有96，033名教师实行了流动换岗，其中有52，105名教师是在同一市、街区、村之间流动，占流动总数的54．3％（有的县高达94．5％），教师流动地域以就近为主。各类学校跨县一级和“政令指定都市”一级行政区域间流动的有797人，比例最小，而且主要集中在大城市间。偏僻地区学校同其他地区学校之间以及不同类型学校之间的教师交流比例大致平衡。
　　在中国，从流动学校看，教师可以根据需要在不同级别不同种类的学校间流动，如当高一级学校教师短缺时，部分教师可以拔高使用，由低一级的学校流向高一级的学校，如由小学流向初中，由初中流向高中；而当教师由落后地区流向发达地区，由乡村流向城市，由普通薄弱学校流向重点学校时，或者教师队伍结构不合理，教师不能胜任现职时，教师就可能反向流动。教师还可在普通学校 （小学、初中、高中）、职业学校和特殊学校之间流动。当然，从目前的情况看，教师在同级同类学校间流动的比例最大。从流动地域看，教师既可在同一地区流动，也可以跨地区流动。

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　　3．两国参与流动的教师原工作经历及职称在新的学校仍然有效。日本由于实行了规范的教师资格证制度，教师流动属公务员流动的范畴，流动期间教师的工资不受影响，流到偏僻地还有津贴。在计算工资和职称晋升时，要将教师以前在其他学校的工作经历包括在内。中国目前也在全面推行教师资格证制度，教师在地区内（县）流动，教师的工资和职称与在原学校一样，正常晋升；而教师跨地区流动，一般要对职称进行重新认定，在认定时一般以原职称为依据；而核算工资时，在考虑地区差异的同时，还必须将教师以前的工作经历包括在内。
　　4．从参与流动的对象看，两国都是既有教师又有校长。日本文部省根据近年来教师的平均流动率推算，全国公立基础学校多数的中小学校长一般3—5年就要换一所学校，每一名校长从上任到退休，一般要流动两次以上。中国中小学学校的校长一般3—5年一个任期，任期届满就要进行流动；如需留任，一般连任两届。大多数中国校长一般在地区内流动，跨地区流动并不多见；否则，要么作为专家人才引进，要么放弃校长职位，以教师身份参与流动。

　　四、中日中小学教师流动的差异

　　1．流动主导的差异：政府主导——教师主导
　　日本教师流动是由政府主导的，我国教师流动多属个人行为。
　　就日本公立中小学教师的公务员性质而言，其定期流动具有政府直接主导、参与和调控等突出特点。政府制定教师定期流动的政策，设立教师定期流动的实施程序，还制订相应的配套措施，形成了完善的制度。
　　我国并没有制定统一的、操作性较强的教师流动的政策、法规和制度，各地出台的政策和具体的做法明显缺乏一致性。由于并非由政府部门组织和主导，教师流动的比例和规模不大，教师流动多是个人行为。 中国大学排名
　　2．流向的差异：多向轮换——单向上位
　　日本教师的流动是多向轮换流动，中国教师流动多是人往高处走的单向上位流动。
　

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