国有企业改制过程中审计监督问题的探讨

　　二十多年来，与改革开放同步的国有企业改革取得了一些令人瞩目的成绩。但依然存在着诸如国有企业经营效率低下，国有资产流失严重等问题。我们不能因为出现一些问题而否定国有企业产权制度的改革，放慢改革步伐；也不能对存在的问题视而不见，任其发展。我们要通过创新机制、完善法规、加强监管等多方面努力，使国有产权制度改革在推进中不断规范，在实施中不断完善。其中，加强对改制企业的审计监督是一项长期的艰巨的重要的工作。

　　一、国有企业改制过程中存在的问题

　　（一）公众产权虚置导致国有资产流失

　　公众是国有经济和国有企业的主人，但在实践中，公众对于国有经济管理者即政府主管官员和企业经营者的选择只发挥了有限的作用，他们对国有经济和国有企业经营决策的参与和对其实施效果的了解也很有限。结果，最终所有者对国有经济的各级代理人和具体管理者缺乏足够的监督和制约。这正是由作为国有经济最终所有者的公众产权被虚置造成的。在这种情况下，国有资产流失就不仅会表现在国有企业的经营过程中，而且会表现在企业产权改革的过程中。在公众产权被虚置的情况下，政府官员在国有经济管理中的渎职行为不一定会受到严厉的处罚。结果就会出现很多合法而不合理的国有资产流失现象。而且，在最终所有者参与不足的情况下，产权改革还可能被某些人看作是瓜分国有资产的最后一次机会。

　　（二）缺乏有效监管的MBO成为国企腐败的新途径

　　MBO是指公司的经理层收购本公司或本公司业务部门的行为。通过收购，企业的经营者变成了企业的所有者，实现了所有权与经营权的新统一。由于国有中小型企业MBO缺乏比较系统的法规，在具体操作的过程中缺乏有效监管，MBO过程中出现了许多问题，主要表现在：第一，低价收购给公司管理层带来超额利润。在收购价格方面，由于政府没有明确的收购价格的规定，MBO未采用化和专业化的做法，因此低价收购可以使管理层获得以下超额利润：一是相对高的回报率。如实施大比例现金分红，低持股的管理层回报率远远高于流通股股东，而且过于高派现对公司的可持续发展没有好处。

　　二是较高的资本利得。只要实施再，管理层就可借助流通股的贡献，使每股净资产“水涨船高”。此时，若管理层出让部分持股，账面上的资本利得很快能够变成现金收益。三是市场套利收益。MBO后以廉价股份作为出资，在其他全流通市场成立控股公司并上市，进而通过转让在两个市场间获得套利收益。

　　因此，差距过大的持股成本，使管理层具有损害中小股东利益的内在动力。第二，MBO收购者融资方式存在漏洞。在融资中MBO收购者只有权利，没有责任。目前实践的MBO 中资金多数果用“个人信用挪用企业信用”的方式解决，即个人不出资或只出其中一小部分，大部分由企业或来解决资金问题。

　　MBO80%的资金来自负债，包括由企业作担保，向银行贷款购股，再以企业产生的利润来还贷；以股权作为抵押，向银行贷款购股，向企业借款购股等方式。

　　虚拟出资入股对于管理层只有激励而缺乏有效的风险责任体制。企业在缺乏监督、缺乏竞争机制的情况下，不适当的把资产由转移到自己的私人公司，在这种背景下，风险发生的可能性势必增加。

　　（三）国有企业监管“盲点”成为腐败的制度空档

　　2004年6月，审计署长在审计报告中透露，对12家大型国企的重要骨干领导人进行经济责任审计时发现，国有企业内部控制薄弱，领导干部的权力没有得到有效制衡，使得少数人借机肆意侵吞国有资产。出现这种情况的原因在于原来的国有资产多头管理，中央企业工委、中组部、监察部、经贸委甚至各专业局办和经营公司对国有资产都有一定的管理权和监督权。而当这种旧体制向新体制转化过程中，由于旧体制突然瓦解，而新体制尚难以及时跟进发挥效果，这就使国有资产管理与体制出现“接缝点”，这个“接缝点”就成为监管制度上的“盲点”，而这些“盲点”正好成为权力恶性膨胀、滋生腐败的制度空档。其直接后果是企业在移交后，一部分未移交的资产无人管理，甚至在移交过程中，部分资产的去向不明或无人知晓，给少数国有企业领导人违法操作，攫取这部分国有资产提供了管理上的可乘之机。

　　（四）国有企业的资源配置效率不高

　　从国有企业的固定资产投资总量来看，1983年以来的20年间，国有企业固定资产投资总额约为22万亿元，到2002年底，国有工业企业的全部净资产却只有约3.6万亿元。投资不能形成资产，不能产生效益，是国有企业的突出弊端。从国有企业效率来看，国有企业的资产利润率是2.7%（包含了国家垄断行业创造的利润），低于全社会的3.5%资产利润率，更低于5.3%的银行贷款利率。国有企业占有了社会65%左右的资源，却只创造约30%的社会财富，按目前化方式配置资源，矛盾越来越多，问题越来越严重。

　　（五）企业资产盈亏反映不实

　　2000年审计署曾组织力量对1200多个国家控股企业的资产负债损益情况进行了审计。审计结果表明，虽然企业总体经济效益明显好转，但发现企业报表不真实的企业占60%，有的虚盈实亏，有的虚亏实盈，还有的把大量资金体外循环或私设小金库，各类违纪违规问题高达1000多亿元。[1]2004年6 月，李金华审计长所作的2003年度审计工作报告中披露了审计署对原司领导的经济责任审计情况：该公司报表从1998年至2002年共少计利润 78亿元，会计信息严重失真。其产生的直接后果不难想象：虚假会计信息导致决策失误、潜亏严重、减少、国有资产大量流失。因此，迫切需要对改制企业特别是对“问题企业”加强审计监督。

　　二、加强改制企业审计监督的设想

　　（一）改革人大代表任免制度以避免公众产权虚置

　　为了保证人大代表真正代表人民行使国家权力，应该实行人大代表竞争选举制度。让更多具有审计专业知识、德才兼备的专业人员进入人大代表队伍。通过充实精通审计业务的人员进入各级人大常委会财经委员会，强化人大在本级国有经济管理方面的功能。各级政府管理国有经济的官员，国有资产监督管理委员会的官员，应从人大选举中产生，并定期向人大报告工作，接受质询。通过这种措施，可以避免公众产权虚置、避免国有资产管理权力的寻租、避免国资委官员与国有企业经营者同流合污，贪污侵占国有资产的现象。国有资产监督管理委员会可以借鉴西方财务总监模式中的合理成份，结合我国国有企业的现状进行大胆创新，向企业派出财务总监。这样，审计、各级人大、国有资产监管部门、财务总监等其他监督方式紧密配合，构成对国有企业的监督合力，必将促进国有企业形成健全的外部监督和内部约束相结合的利益制衡机制。

　　（二）充分发挥社会审计在进行MBO中的中介作用

　　按照国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》（以下简称《意见》）规定，对企业经营业绩下降负有责任的经营管理者，不允许参与收购本企业的国有产权。对于可以进行MBO的企业，由于MBO的收购者既是股东又是管理层，具有道德风险的内在产生动力。因此，按照国资委《意见》，国有企业的经营者不得参与资产评估程序，[2]必须建立强有力外部监管和监督体系。由审计部门做好收购前的清产核资、财务审计、资产评估工作。具体而