论绩效评价导向政府会计体系的构建(2)
2017-08-30 06:43
导读：三、政府会计体系的构建：以绩效评价为导向 会计目标的受托责任观认为，会计正是为了解除特定主体承担的受托责任而产生的。政府会计也不应例外，
三、政府会计体系的构建：以绩效评价为导向 会计目标的受托责任观认为，会计正是为了解除特定主体承担的受托责任而产生的。政府会计也不应例外，其存在的目的应是最大程度地解除政府的公共受托责任，并解决民主政府中存在的委托-代理问题。但现有的政府会计体系并未在公共受托责任的解除方面发挥出应有的作用⑤。公共受托责任解除的关键应在于政府绩效信息的全面披露与评价。因此，有必要以绩效评价为导向对现有政府会计体系进行改造。 （一）政府财务报告目标：提供绩效评价有用信息 政府会计系统生成会计信息有两大主要目的：一是解除公共受托责任；二是为政府的利益相关者提供决策有用信息。而这两者的实现都有赖于对政府绩效的评价。因此，政府财务报告的直接目标应该定位于提供绩效评价的有用信息。一些学者和政府会计准则制定机构⑥也持有相似的观点，认为政府财务报告的目标是帮助界定政府的公共受托责任和评价政府绩效。 （二）政府财务报告主体的界定：利益相关者绩效评价需求为导向 政府财务报告目标是以绩效评价为导向的，财务报告主体的界定也应该服从该目标的要求，其界定的关键在于该主体是否承担公共受托责任，是否存在绩效评价的信息需求。澳大利亚的《会计概念公告第1号——报告主体的界定》是值得借鉴的。该公告认为，报告主体的确定应以使用者信息需求为导向，只要能合理预期存在使用者的信息需求，其联邦政府、州政府、行政区政府、地方政府、政府各部门，以及被地方政府和政府各部门控制的某些主体均能被视为通用目的财务报告的主体（AASB，1990）。值得注意的是，虽然立法机构独立于行政性政府，但在更广范围内，立法机构作为整体政府的组成部分，受全体公民的委托监督行政机构，其公共受托责任的履行情况同样需要得到评价。因此，从存在绩效评价信息需求的角度来看，无论是狭义政府还是广义政府（包括立法机构），无论是政府基金、政府部门（单位）还是整体政府，只要该主体承担公共受托责任（不论是哪一层次的公共受托责任），并存在绩效评价的信息需求，就应被视为一个独立的政府报告主体。 （三）政府会计基础与会计要素的确认：应计制的适度引入 学者们的研究表明，应计制在反映和评价公共受托责任方面明显地优于现金制，而且越是从长期的观点以及政府责任的广泛性来评价政府，就越要实行彻底的应计制（陈小悦等，2005；陈胜群等，2002等）。但政府会计应计制的引入不是一蹴而就的，它应是一个对会计信息需求逐步增加的过程，其关注的重点在于是否需要应计制来增加政府财务报告的信息含量，以及应首先在哪些方面和哪些项目引入应计制，而不是简单地以应计制系统取代现金制系统。 在应计制的引入程度方面，应区别对待政府的行政型活动和商业型活动。对于政府行为中的商业型活动，因其与企业盈利行为相似，可以直接引入企业会计的应计制。但政府的非盈利性特征决定了商业型活动将逐步退出政府行为的范畴。因此，行政型活动才是政府行为的核心部分，它应分项、分活动、有步骤地引入应计制，其引入程度应考虑以下因素：一是绩效评价的需求性和迫切程度；二是对引入应计制的成本效益进行权衡；三是对称原则（政府资产与负债同等程度地引入应计制）的运用；四是计量难度对引入应计制的影响；五是国家安全等原因对引入应计制的限制⑦。 在应计制引入程度和绩效评价的要求下，政府会计要素应着重关注： 1.政府资产：非资产的确认与披露 政府资产是政府能够控制的经济资源，这些经济资源能够提供未来服务潜能或带来未来经济利益（PSC，2003），它分为金融资产（financial assets）和非金融资产两大类。政府资产的确认主要应关注非金融资产的适当确认与披露问题。绝大部分国家在政府财务报告中仅要求确认金融资产，以反映政府清偿负债或承诺、或者为未来活动提供资金的能力。但金融资产仅仅是政府受托管理国家资源中的极小部分，大量的政府资产以非金融资产的形式存在，如不动产、厂场、基础设施、文化遗产、军用资产、资源等。非金融资产源于各届政府项目的产出积累（如桥梁、公路等），以及祖先遗留或战争中获取（如遗迹），对其合理披露是评价政府资源管理绩效（维护、保值或增值情况）和产出效率的前提。因此，有必要在不影响国家安全的前提下⑧，结合上述应计制引入程度的因素，尽可能地在财务报告中确认并披露更广泛的政府资产，以反映政府控制资源的整体情况。需计提折旧的资产还必须考虑折旧因素，以反映这些资产的耗费程度⑨。 2.政府负债：推定义务的确认与披露 政府负债代表政府需要履行的责任，通常是指由于过去事项而承担的现实义务，该义务的履行会导致含有经济利益或服务潜能的资源流出主体（PSC，2003）。过去事项导致的现实义务有可能是法定义务，也可能是推定义务⑩。政府负债确认的关键问题在于是否确认与披露推定义务。目前多数国家仅确认法定义务产生的负债，如购买商品和服务产生的应付账款、应付工资等。而社会福利引致的巨额未来支出承诺、
政治承诺事项、环境负债等导致的推定义务，因其产生未发生法定义务⑾，往往未在政府财务报告中确认为负债。但相对于法定义务的确认范围而言，推定义务构成了政府社会责任的绝大部分，它们是政府履行社会
公共管理职能的重要体现。在政府财务报告中恰当披露这些信息，对于政府财务报告能否足够透明、能否足以评价政府绩效，进而解除其公共受托责任，均至关重要。推定义务的处理可以借鉴国际会计师联合会公共部门委员会《社会政策会计》征求评论稿中的相关规定，考虑披露成本和绩效评价的需求，采用适当方式在表内或表外确认或披露政府推定义务。 3.政府净资产：体现政府履责能力的持续性 政府净资产是不应被忽视的重要要素⑿，它是政府资产扣除负债后的净额，它表示政府履行其公共责任的持续能力。当政府净资产为负时表示，政府现有资源无法履行当前和未来的义务与责任，需要通过征税等方式补充额外的资源。然而，净资产能否真实反映政府履行责任的持续能力，有赖于政府资产与负债确认的合理性与对称性。美国联邦政府财务报告纳入负债项目的范围比资产项目的范围要大得多⒀，这造成联邦财务报告披露的负的巨额净资产。但这并不能说明美国政府履行职责的持续能力受到了，负的巨额净资产源于负债与资产项目的非对称确认。因此，只有在政府资产和负债中合理运用对称原则，净资产项目才能提供正确的绩效信息，反映政府履行责任的持续能力。 4.政府费用与收入：确认范围的非对称性 政府并非为了取得收入才提供服务，这决定了政府费用与收入无法配比，其确认范围存在非对称性。 政府费用（资源消耗）应与政府履行职责的情况配比，它是政府履行职责总的资源消耗，其合理地确认与计量是正确评价政府履责成本、政府行为效率和效果的前提。为了全面反映政府资源的总耗费，应按照应计制的要求，将政府所有的付现成本和非付现成本（如应计的折旧费等）都确认为费用。政府收入的确认范围相对费用较窄。政府收入（如税收）是政府履行职责资源耗费的补充，它表示能实际为政府带来的可支配经济资源。基于此，政府不能采用的应计制基础确认收入，政府收入的可支配特性决定了政府只有在其有权动用该项资源时才能确认为收入⒁，而不是企业应计制所要求的取得收款权利就应确认收入。 （四）政府会计信息披露的方式与：满足利益相关者的绩效评价需求 政府及其利益相关者都有披露绩效信息的需求，政府期望通过绩效信息的披露解除受托责任，而利益相关者期望了解政府绩效情况以作出决策。但政府具有绝对信息优势的特征⒂以及行政官员受自利性的驱使，决定了其往往只是有选择地披露有利信息。为此，政府会计信息披露应关注以下： 第一，建立完善的政府信息公开体系和监督机制，提高利益相关者对政府财务报告的关注度，形成政府会计信息的需求市场，让市场需求成为政府会计改革的动力；第二，加强政府会计信息的可比性，包括政府商业型活动与企业的类似活动的比较、不同政府间的行政型活动比较，以及借鉴国际货币基金组织的《2001年财政统计手册》和《财政透明度手册》有关账户体系的规定，增强国际间的政府信息比较；第三，披露反映政府整体状况（包括各层次政府主体）的合并财务报表，以满足利益相关者对政府整体绩效评价的信息需求；第四，在表内或表外细化费用和收入的类别（区分行政型活动或商业型活动）和构成，以便政府的利益相关者能详细了解政府活动的代价、资源的补充，以及资源使用的效率和效果。 此外，鉴于应计制引入的不完全性，政府会计信息披露可结合实际情况选择以下模式：一是表外披露无法按照应计制确认或确认成本过高的事项，增加非财务信息（如统计信息）的披露和文字说明部分（如管理业绩讨论与）作为财务报表的补充；二是借鉴美国经验，并存多层次不同会计基础的财务报告。分基金进行日常核算，选用不同会计基础，期末通过调整与合并基金报告，以完全的应计制基础编制政府整体层面财务报告，并保留非完全应计制基础的基金财务报告；三是提供不同会计基础的专项报告，满足特定利益相关者的需求。
