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实现财政调整须划分层次

2017-10-18 03:53 　　　

　　“财政为庶政之母”。我们发现，许多可操作的财政工具被创造出来，用以寻求纠正市场失灵。通过发挥财政的资源配置职能，提供公共产品，满足公共需要，有利于提高政府的社会管理和统治能力；通过运用税收、转移支付、社会保障等手段，发挥财政的收入分配职能，有利于缓解社会分配不公的矛盾，保持社会安定，促进政府实现社会平衡职能；而财政稳定经济的职能，则是政府宏观经济管理的一个重要方面。对政府职能的探讨最终要回归于财政职能的定位。
　　廓清政府与市场关系的边界
　　过去的十年中，财政领域所经历的最深刻的变化是财政思想的变化，财政职能变迁的内在要求被贯穿其中，而财政制度的安排恰恰体现了财政思想和职能的外在形式。如同一枝冰糖葫芦，有了思想的串和职能的葫芦，最终还要用制度的冰糖固定下来。
　　社会对政府和市场选择的过程中，效率竞争是最为关键的因素。廓清政府与市场关系的职能边界，事实上就是效率选择的过程。效率选择过程的现实压力来自一把双刃剑：当“市场失灵”因市场化进程加快而提高了显现频率时，市场的效率更加集中地反映为公共产品提供不足，既有实体类型的基础设施，也有虚拟方面的制度建设；“管制失灵”则因没有校准市场化进程频率而暴露在“公共需求”的要求之下。一种喊得较响的声音是，仅就某个经济成分安排的支出不体现公共需要。“市场失灵”和“管制失灵”共同增加了明晰政府和市场边界的难度，正是在这种情形之下，“公共财政”的概念被提上议事日程。然而，本质上提供公共产品、解决两个失灵的政策应当是财政调整。
　　评估财政能力首看经济增长质量

　　国有经济结构调整的弹性在于，减少一般经营性支出，扩张基础设施、文教卫生、社会保障投入，推动产业结构优化和升级。为了不扩大财政需求与财政支付能力之间的沟壑，财政调整是必然。变现部分国有资产以充实社会保障资金的不足看上去是个不错的选择，但这个思路性的对策应当避免沦陷于纯技术性的误区，谁能保证社会保障资金在受益人兑取时毫发未损呢？财政制度的安排当然应赋予财政调整一个权能范围。就像几片田地里共用的一台抽水机，要保证田地里都有水浇，除了调整抽水机位置之外，还要有足够的水源。
　　无论多么实际的财政调整，将取决于宏观经济的理想政策空间和经济发展业绩。评估财政汲取能力的首要指标是经济增长的质量，而分税制财政体制多么完善是次要的，这正应了“巧妇难为无米之炊”的谚语。财政调整的努力程度将取决于经济增长的质量和速度。双高（高质量和高速度）经济增长条件下的财政调整所需做出的财政努力远比双低条件下要小，这也是财政“做大蛋糕”的应有之义。
　　实现财政调整还须划分三个层次
　　国家财政曾经为削减预算中安排的国有企业支出伤透脑筋，可喜的变化是直接体现对国有企业的支出不复存在了，尽管有些部门仍非常热衷于审批以财政投资的“国家急需”的竞争项目。不容乐观的是间接的国有企业支出仍然大量存在，国家预算科目里清楚地标明对国有企业经营的“亏损补贴”。实际上已经很难分清谁是谁的代理，企业是财政的代理还是财政是企业的代理，这需要重新回归到职能的角度分析。政府（非财政部门）仍然代理了财政的职能，财政调整的难度没有显著降低。这正是市场失效放大的主要原因。实现历史性的财政调整任务，要按照先后次序设定三个层次，第一层为政府所必须的公共安全和管理支出————国防、警察及行政管理；第二层为可持续发展的调整，如教科文卫、社会保障及环境保护；第三层是严格意义上的救治市场失灵的调整，反垄断、提供有形的公共产品和降低信息不对称的程度。当然，财政调整还应当包括与三个层次相关联的制度调整。