人大许可的制度设计与实践思考(2)

　　第二步，受理审核。如果在人代会期间，许可申请报告应交人代会秘书处，秘书处接到许可申请报告后应及时向大会秘书长进行报告，并根据秘书长的意见将许可申请材料交由人大及其常委会的相关机构(如：内务司法机构、代表资格审查机构)进行初步审核;相关机构初步审核后，应向秘书处提出初步审核意见(许可还是不许可)。如果是闭会期间，许可申请报告应交人大常委会办公室，办公室接到许可申请报告后应及时向人大常委会主要负责人进行报告，并根据领导意见将许可申请材料交由常委会相关机构进行初步审核，再由常委会主任会议进行初步审查。

　　第三步，审查决定。人代会主席团(或人大常委会)对秘书处(或主任会议)提出的许可审核审查初步意见进行审议审查，决定是否许可;并向提请许可申请的机关作出书面决定。

　　纵观人大许可的实践案例，走人大许可程序仍有不可忽视的一些问题：

　　(一)未经许可限制人身自由的问题。媒体曾报道，2012年，河南省横川县人大代表李万均未经许可被商丘市警方网上通缉并于4月30日至5月3日被非法羁押在商城县看守所;后经横川县人大方面交涉，才被释放。虽然说，早在2000年最高人民检察院就下发了《关于严肃查处非法拘禁人大代表犯罪案件的紧急通知》，但仍有少数地方司法机关人员置人大许可制度于不顾，非法拘禁人大代表。为有效避免类似于李万均事件的发生，一方面司法机关在限制公民人身自由的实践中，要落实好公民身份询问查询程序，以确认相关当事人是否具有人大代表身份;另一方面有人大代表身份的当事人一旦被限制人身自由，要主动表明自己的人大代表身份，以避免“误会”。笔者认为，限制县级以上人大代表人身自由必须坚持事前许可的原则，未经人大许可有关机关绝对不允许限制县级以上人大代表的人身自由，否则就要依法从严按涉嫌非法拘禁罪查处相关责任人。

　　(二)许可申请被否决的问题。关于人大否决司法机关限制人大代表人身自由的许可申请，实践中也时有出现。就媒体报道的李万均事件，横川县人大常委会就票决否定了商丘市警方的关于中止或取消李万均人大代表资格的请求。媒体还报道，2012年8月29日，浙江省温州市十二届人大常委会第四次会议，因投票表决赞成票不足半数，否决了广西玉林市公安机关对该市人大代表叶际宣采取刑事拘留强制措施的许可请求;不过在9月28日，温州市再次召开十二届人大常委会第五次会议，决定许可对叶际宣依法采取刑事拘留强制措施。以上两起许可被否定的案例有两个共同点：一是异地申请，二是投票表决。关于异地申请许可被否决，难免不让人联想到有“地方保护主义”在作祟;关于采取投票表决的方式否决许可对人大代表限制人身自由的申请，有所不妥。异地申请许可限制人大代表人身自由，应商请人大代表所在地的相应司法机关提出，最大限度地争取当地相关机关认同和协助。人大许可决定不宜采取投票表决的方式，应依据法定情形予以审查许可，有“对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形”，要依法予以否决，否则就应该许可司法机关的申请。笔者认为，法律设定人大许可制度，赋予人大代表的人身特别保护权，其目的在于保障人大代表执行职务言论免责和人身自由;人大机关不能滥用许可否决权，更不能让“人大代表”这一头衔成为违法乱纪的“挡箭牌”。

　　(三)主任会议代为许可的问题。关于人大常委会主任会议是否能够直接许可限制人大代表的人身自由，过去有过争议，实践中也的确有些地方就是主任会议许可，报人大常委会备案。2010年代表法修正时，草案征求意见稿就有“在本级人民代表大会常务委员会闭会期间，在紧急情况下，可以由主任会议决定许可，报下一次人民代表大会常务委员会会议确认。”的条款;但是代表法正式修正还是没有赋予主任会议许可权。笔者认为，新代表法第二次修正后，应该杜绝主任会议代行许可的现象出现，只要有司法机关的许可申请，必须经人代会主席团或人大常委会依法决定许可，主任会议不能越俎代庖。

　　(四)许可后代表职务的处置问题。实践中，一些地方人大在许可限制人大代表人身自由的同时，就决定其暂停执行代表职务。实际上，这一做法是有悖法律的。在许可限制人大代表人身自由的会议上，该代表的人身自由实际上还没有被限制，即使是要“被羁押”或“被判刑”符合代表法第四十八条规定情形的，也不宜在同一次会议上决定暂停其代表资格。笔者认为，在人大许可限制代表人身自由后，其代表职务的处置应顺其自然。代表涉嫌违法被许可限制人身自由后，如果“因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的;”或“被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。”符合暂停执行代表职务的情形，在下一次人大常委会上就应该依法暂停其执行代表职务;如果被判刑并“依照法律被剥夺政治权利的”，符合代表法第四十九条规定的代表资格终止，在下一次人大常委会上就应该依法终止其代表资格;代表因违法犯罪可以自行引咎辞职，也可以依法罢免，终止其代表资格。

　　(五)身兼多级人大代表如何许可的问题。2010年选举法第五次修正增加了“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表”(选举法第四十五条之规定)，有效地防止了“梁广镇现象”的发生;但是，担任有隶属关系的多级人大代表的现象还是有的，也是合法的;那么，如何许可限制担任多级人大代表的人身自由呢?实践中，一些地方只报请最高一级的人大许可，如《锦州市人民代表大会常务委员会关于对市人大代表采取限制人身自由措施和实施刑事审判的许可办法》第二条第二款就规定“对担任两级以上人民代表大会的代表采取限制人身自由措施或者实施刑事审判，司法机关应当同时向相应的大会主席团或者人大常委会提请许可，由其中最高一级大会主席团或者人大常委会决定，并由其通报下级大会主席团或者人大常委会”。但是，这一规定没有法律依据，也不合法理。从法理上讲，上下级人大之间没有领导关系，有的只是一定的法律监督关系、业务指导关系和工作上的联系关系。只经最上一级的人大主席团或者人大常委会许可，实际上是剥夺了下级人大主席团或者人大常委会的许可权，不符合人民代表大会制度的设计。笔者认为，如果出现多级人大代表的许可，应依法多级分别进行许可;若出现许可不一致的，应以最高一级为准，因为上一级人大常委会依法有权“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”(地方组织法第四十四条之规定)。