论我国行政法规范解释司法审查的反思与重(3)

　　进一步言之，虽然法院确实仅仅履行着与行政者相同的规则适用的职能，但是，“对法律问题而言，司法机关是最后一道防线，所以它的解释是最后的，最权威的……司法是法律上争议最后的决定者……关于法律问题，司法机关独有说最后一句话(Monopoly des letzten wortes)的权限，亦即作最后决定的权限，最后由其来宣示‘法’是什么。” [32]毋庸置疑，解释是任何规则适用的一个不可缺少的步骤。警察、检察官和文职官员在他们工作的每个阶段也都在进行解释。然而，这些解释和法官解释之间的差别在于，司法解释具有权威性品质，而其他官员的解释，尽管通常被接受为有效解释，原则上要服从司法审查。在合宪政府体制中不能忽视这种区别的重要性，因为如果我们还不准备让行政者最后决定法律之含义的话，那么就必须保持一些对行政者的法律解释的独立制约。究根问底，司法最终性导源于其特有的职能品质。

　　第一，司法注重对个体权益的维护。如果说行政的功能在于依法处理日常社会事务，面向当前和未来积极塑造社会，那么司法的功能或独特性则在于以解决纠纷为途径，保护分散的个体的权利和自由。因此，保护分散的个体的权利和自由，是司法有别于立法和行政的独立的自身存在的价值和意义。 [33]正如英国自由主义大师哈耶克所言：“法官(引者注)所关注的并不是任何权力机构要求人们在一特定情势中所采取的行动，而是私人有‘合法’理由(legitimate reasons)所预期的东西”。 [34]事实上，司法权的历史演变进程也印证了这一判断。② 详言之，司法权的独特性得以明确进而成为与立法和行政相并列的一种新的职能，归功于孟德斯鸠创造性地提出“裁判权”，赋予了“执行权”新职能。

　　第二，司法还致力于客观秩序的维护。规则的稳定性和可预测性是宪政的核心。相较于注重暂时且特定的目的的行政部门而言，司法机关所关注的则是对一种客观秩序的维护。学者指出，“政府治理就是处理具体问题，亦即对特定的资源或手段进行调配以实现各种特定的目的。即使它的目的只是为了实施一系列给定的正当行为规则，它也必须维持一套法院、警察、监狱等机构，并运用特定的资源或手段去实现特定的目的。但是一如前述，在较为广泛的政府治理领域中，亦即在政府向公民提供各种各样的其他服务的领域中，政府在运用它所掌控或支配的资源的时候也必须持续不断地堆那些应予服务的特定目的作出选择，而这样的决策在很大程度上则必定是一个权宜的问题”。也就是说，政府此种集中关注特定的结果，必定会导致短视。此外，对特定结果的关注，还会导致特定利益群体之间或特定利益之间的冲突，而这种冲突也惟有通过一个权力机构的裁决(即支持一方或另一方的裁决)才能够得到解决。 [35]相对地，法官以专门程序来确定事实，以一种权威性的方式宣布法律的法律适用程序则保证了其不为权宜的考虑因素所影响。

　　(二)保有尊重态度

　　“虽然法官必定拥有最后决定权，然而法官的最后判决却不因此而是最佳的决定。” [37]原因在于，法院往往缺乏解释某一问题所必须的专业知识，这在涉及一个复杂的或高度专业性的规制法规时表现得尤为明显。 [38]当然，行政机关所拥有的不可替代的专业判断不是司法尊重的唯一理由，行政国家的时代背景所要求的司法的职能转变也是关键因素之一。诚如学者所言：“分权所涉及的不仅仅是分权的问题，分权之后还有一个如何协调分立的权力以有效实现国家职能的问题。” [39]在此，司法尊重不能简单地理解为是对行政的屈从，毋宁是一种因应时势的职能协调，其理由如下所述：

　　第一，尊重是司法活动的目标预设使然。法官身兼现状维护和秩序改进的职责，这使得司法活动依赖行政判断成为必要。具体而言，由于司法机关解决的是那些可能会破坏现行秩序的纠纷，且面对的可能是立法机关一无所知的特定事件，所以其所关注的是“一种只有通过不断改变特定人的状况的方式才能得到维护的动态秩序”。也就是说，法官持有“改进某个特定的行动秩序”这样一个明确的目标。不过，正是因为此，“法官必须始终在一个给定的他所必须接受的规则系统内活动”才能完成这一使命。这无疑表明法官的工作只能是在“社会对自身自发秩序赖以形成的各种情势不断进行调适的过程中展开”。 [40]同样的表述是也就是说，“在面对政府的日常问题情况下，司法机关(引者注)必须作出当时的环境看来所要求的一些可行的妥协。” [41]对此，历史经验就是有力证明：由于行政积极职能的扩张，英美国家司法审查的主要功能已从侧重保护私人权利转向促进行政良好运作、在法治之下为公民个人和社会谋求更大的福祉;法院出于它们的立场日益要求的不仅解决特定争议，还要求解决依理性原则常常不能解决的社会冲突问题。

　　第二，尊重是司法活动的行为逻辑使然。司法审判实践表明，“有关法官能够或应当毫无例外地以一种逻辑的方式从明确的前提中推导出他的判决的观点，一直都是而且也必定是一种虚构”。 [43]如同学者所指出的那样，司法中的所谓“解释”就其本质而言不是一个解释问题，而是一个判断问题。详言之，“司法中的所谓‘解释’，就其根本目的并不在于搞清楚文字的含义是什么，而在于判定什么样的决定是比较好的，是社会可以接受的。” [44]可见，法官在适用法律也就是解释法律时不是简单地遵守着既定的解释规则，而是依着进入其主观意义领域的诸多因素，例如利益权衡、个人情感、对自己所属特定社会群体的认同等。作为社会中的行动者之一，法官与其他法律解释的主体分享着社会中许多共同的东西，例如知识、传统等。 [45]这就为法官尊重行政机关的法律解释提供了可能。

　　事实上，司法的尊重姿态还导源于对政府内聚力的考量。把分散的权力整合成一个可运作的政府需要政府各部门既有分立的责任，也有依赖的责任;既有自主的责任，也有互惠的责任。一个令人满意的政府体制除了需要满足“允许政府的工作在不同政府机关中‘清楚地划分’”这一条件外，还须保证“政府获得一定程度的稳定和内聚力”。 [46]现代行政更多的是一种对经济和社会生活的积极干预，其所具有的公共政策导向性进一步说明了司法尊重的必要。