人道主义干涉在国际法中的地位及其前景(4)

在1991年11月联大辩论中，发展中国家普遍认为多国部队的干涉虽然增强了联合国对紧急情况的反应能力，但是它构成了对一国主权的侵犯。负责与伊拉克商谈有关人道主义救援问题的联合国官员埃里克（Erik）也认为：“多国部队的干涉是没有授权的单方面行动，因此，根据国际法，它是非法的。作为单个的先例，它不能创立一个新的习惯规范。”[28]

总之，688号决议本身并不能为多国部队干涉库尔德的行动提供合法的根据，它也不是安理会根据宪章第42条实施强制的人道主义措施的先例。多国部队的行动作为国家实践，其对发展习惯国际法的法律意义，只有在海湾战争特殊的环境以外，还能被发现作为一个先例被普遍接受时，才会显现出来。

2.索马里

联合国在索马里的行动可以说是一次真正的人道主义干涉的实践。安理会在1992年12月3日通过了794号决议。在该决议中安理会授权使用武力以恢复索马里的“和平、稳定、法律和秩序”。在首先断定“索马里的冲突导致了巨大的人类灾难，这种灾难由于分发人道主义救援物质受阻而进一步加剧，从而构成了对国际和平与安全的威胁”后，安理会决心“在联合国的主持下以促进政治解决为目的，恢复和平、稳定、法律和秩序”。为实现这些目标，安理会专门援引《联合国宪章》第七章，授权联合国秘书长和有关会员国“使用一切必要手段以尽快为在索马里的人道主义救援行动建立一个安全的环境”[29].

值得注意的是，794号决议是安理会第一次明显地没有提及索马里局势已经或潜在地产生对外部的影响，如日益加剧的涌向邻国的难民潮。同样地，在通过 794号决议之前，争论的焦点不是难民潮对邻国的影响，而是在索马里的暴力和故意破坏行为。虽然在争论中明显地有人承认索马里的情势波及了邻国，产生了对外界的影响，但是安理会的意见是这种国内局势本身就能成为行动的正当理由。[30]

因此，有学者认为，794号决议构成了对《联合国宪章》的实际修改，它迎合了人道主义干涉的需要，因为在后冷战时期更加需要这样的干涉。[31]

3.前南斯拉夫

随着前南斯拉夫局势的变化，安理会于1991年9月25日一致通过了713号决议。该决议提到了国际社会对发生在前南斯拉夫的武装冲突深表关切，指出了这种冲突对该地区、特别是对邻国的影响，认为“这种情势的继续构成了对国际和平与安全的威胁。”根据《联合国宪章》第七章，安理会对前南斯拉夫实施了全面武器禁运。正如针对库尔德危机的688号决议一样，在713号决议中“对和平的威胁”主要不是基于前南斯拉夫的国内侵犯人权的状况，而是该冲突对邻国的影响。

1992年5月15日，安理会要求停火和停止外部干预，同时，也呼吁为实施没有阻碍的人道主义援助创造条件。由于这一呼吁没有成功，安理会接着通过了757号决议，对南斯拉夫联盟共和国（塞尔维亚和黑山）实施了全面的经济制裁，并要求撒出塞尔维亚军队和停止敌对行动。根据宪章第七章，该决议还要求所有冲突各方立即为在萨拉热窝和波黑共和国其它地方的人道主义供应的畅通创造必要的条件。

6月8日，安理会鉴于冲突各方就重新开放萨拉热窝机场达成协议，因而授权另外派遣联合国部队以保证机场的安全和正常运转。由于人道主义的情况持续恶化以及当地塞族居民拒不同意无阻碍的救援行动，安理会于8月13日通过了770号决议，促请各国与联合国合作，采取一切必要措施以便于把人道主义物质运送到萨拉热窝和波黑共和国的其它地方。该决议原则上已允许个别国家采取武装行动。当然，这种行动仅在联合国波斯尼亚行动的范围内。1993年5月，安理会又根据宪章第七章，宣布了五个以上的安全区，包括萨拉热窝。一个月以后，联合国部队授权采取必要措施，包括使用武力，以保护这些地区和向这些地区及周围人道主义救援物资的运送。1993年的836号决议也授权各成员国单独或通过区域组织或区域安排，在安全区内及周围使用空中力量支持这种强制行动。

4.小结

安理会在90年代的实践表明：安理会根据宪章第七章授权使用武力的前提并不限于存在军事侵略或对国际和平与安全的军事威胁。如果在成员国内出现了人为的紧急情况而该国政府又象索马里那样完全瘫痪，不管是否波及邻国，只要安理会断定构成对国际和平与安全的威胁，那么武力干涉完全可能纳入宪章第七章的范围。如果人为的紧急情况产生了跨越国界的影响，象大量的难民涌到国外，或者出现其它被安理会认为构成了对国际和平与安全威胁的情况，适用强制性的集体措施看来更加强化。

因此，重新解释宪章第39条中“对和平的威胁”，是否让它明确包括那些可能对和平构成潜在威胁的国内情势，至关重要。有学者主张，大规模侵犯人权是如此地背离了“国际价值体系”的本质，仅此理由就构成了宪章第七章意义上的对和平的威胁。不过，也有学者就认为，如果侵犯人权仅限于一国领土内，也没有威胁邻国，那么就不能授权武力。[32]

笔者认为，这应取决于有关案例的具体情况，原则上不能反对安理会授权干涉象在索马里那样没有跨国界影响的情势。但是，应该肯定的是，在当代国际法中，根据安理会的决议进行的集体人道主义措施，是唯一能够使用武力保护基本人权的合法手段。由一群国家进行的多边人道主义干涉，如果没有安理会的授权，就是非法的。这种保护人权的武装干涉，将破坏禁止使用武力的国际法规范，也会把脆弱的集体安全体系置于更危险之中。

（四）科索沃危机与北约对南联盟的军事打击

在科索沃，1998年初大规模暴力活动引起了国际社会的广泛关注。1998年3月31日，安理会根据宪章第七章通过了1160号决议。该决议呼吁南联盟和科索沃阿族领导人政治解决科索沃问题，但没有明确断言科索沃危机意味着对和平的威胁。同时，该决议还对双方实行了强制性的武器禁运，并强调“和平解决科索沃局势如无建设性进展，将导致考虑采取其它办法”[33].

不久，局势迅速恶化：冲突加剧造成大量平民伤亡，成千上万的无辜百姓逃离家园，许多难民潮涌向邻国。1998年4月，南联盟受到了新的制裁。6月，联合国秘书长向北约咨询安理会对科索沃实施强制性军事干涉的必要性。