行政合理性司法审查探究(3)
2013-09-23 01:10
导读：方法 等；（4）违反程序与形式；（5）超越自由裁量权，包括超越自由裁量权范围和不行使自由裁量权；（6）滥用自由裁量权，具体包括违反合理性原则
方法等；（4）违反程序与形式；（5）超越自由裁量权，包括超越自由裁量权范围和不行使自由裁量权；（6）滥用自由裁量权，具体包括违反合理性原则（具体化为适当性原则、必要性原则和比例原则）、不正确的目的、不相关的因素、违反客观性、违反平等对待。(19) 其中“违反合理性原则、不正确的目的、不相关的因素、违反客观性、违反平等对待”都属合理性司法审查的具体操作标准。
在我国，目前对于合理性司法审查的具体操作标准，尚无立法上的规定，也缺乏司法判例参照。纵观各国合理性司法审查具体标准，虽不尽一致，但对行政裁量“目的适当”和“相关考虑”的考察已经成为西方法治国家的共识。因此，我国可借鉴国外经验，优先将上述两者作为法院判定行政行为是否“滥用职权”或“显失公正”（即是否合理）的具体操作标准。
1.目的适当标准
探求立法目的，符合立法本意，是依法行政必然要求。行政机关作出行政裁量决定时都必须严格遵循法律授权的目的，针对具体情况，选择最符合立法机关的授权意图的决定，进而保证立法机关至上的观念不会变成一句空洞的
政治口号，而是一项现实的
政治制度。因此，“行政机关若是违背了法律赋予其行使自由裁量权的目的，应按滥用权力论处”。(20) 目的适当是指具体行政裁量行为所追求的目的是法律授权的目的，并且在追求法定目的的同时不存在法律所不允许的附属目的和隐藏目的。目的是否适当是以行政裁量目的与立法授权目的进行比对之后得出的结论，因此，作为法院来讲，面临着确定立法目的和行政裁量目的的双重任务。
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对于立法目的的确定，法院只能从立法机关的立法中去发现、分析、确定授权目的，而不能自己随意去创设目的，也不能篡改立法机关的意图。在司法实践中，如果立法目的清晰、明确，法院是比较容易确定的。然而，现实中法律用语弹性较大，极少立法明文规定法律目的，法院必须求助于客观的标准和方法。一种方法是通过立法解释，即根据当时立法的有关文件和说明来寻找立法目的。另一种是从法律的整体语境中去推断立法目的。第三种是根据公平正义的原则去解释法律目的，丹宁勋爵指出，“制定法和法律文件的语言永远不可能是绝对明确的，因此解释它们的时候就有两种可供选择的道路，我总是倾向能够实现公平正义的解释。”(21) 显然，法院在运用后两种方法时，法院的权力是很大的，可以说是一种近似造法的自由裁量。
对于行政裁量决定的目的确定，相比立法目的更难确定。司法实践中，一种方法是法院先考察在作出行政裁量决定过程中有无说明理由的程序要求，如果法律有这这方面的程序要求，而行政机关在作出裁量决定时却没有履行，那么，就可以推断其目的或动机是不适当的。另一种方法是在案件审理中，要求被告行政机关以答辩形式说明作出裁量决定的理由和目的，再经周详推测论证后，判定行政自由裁量行为目的是否适当。
2.考虑相关因素标准
英国法官丹宁指出：“法定机构的自由裁量权从来不是无约束的，它是应该按照法律行使的自由裁量权。它至少意味着：法定机构必须受到有关因素，而不受无关因素的影响和指导。”(22) 所谓相关因素是指与行政裁量决定之间的内在关系并可以作为决定根据的因素。考虑相关因素是依法行政和法治的内在要求，设计相关因素，从立法上明确了行政机关行使裁量权的基本思路和轨迹，它是立法机关对裁量决定的一种预期追求，行政机关必须服从和落实立法机关的意愿，否则，法院可判定行政裁量行为不具合理性。
对于相关因素的规定，大致存在着三种可能情况：一是法律穷尽规定了所有与所处理事件有内在联系的相关因素；二是法律规定了若干相关因素，另外还赋予行政机关去裁量创设其认为是合理的相关因素；三是法律没有确定任何的相关因素，完全由行政机关自己根据个案去裁量创设。从各国立法上看，上述第一种情况较为少见，后面两种情况是常态，并且，除非法律明确地指出其所列的相关因素是穷尽性的、排他性的，不允许任何的创设，否则的话，我们应该把有限的列举视为上述第二种情形。
在第一种情形下，只存在法律明示的相关因素，法院的判定，只需参照法律的规定。而在后两种情况下，还存在法律未明确的默示相关因素，法院必须通过一定的规则去推导阐释，而这种规则理论与实务界尚在讨论探求中。笔者认为，可从下列两方面把握：一是根据法律上下文的语境，做出某种合理推测，决断某涉案因素是不是相关因素。例如，某餐馆不久前刚因为严重违反食品卫生规定而被吊销卫生许可证，现在又来申请。假设法律对这类情况没有作出明确时限限定，但是，从公共卫生管理规定的主要目的之一就是维护公共卫生安全上考虑，法院可推断出上述违法情况（违反食品卫生规定）可以成为决定是否再次发放卫生许可证的相关因素；二是根据行政法基本原则的要求，推导出某些相关因素，如行政信息真实原则。例如，当行政机关向普通公众公布了以往违章搭建的处理结果，那么，当行政机关处理同类案件时，就应将以往案例作为处理本案的相关因素考虑。 四、合理性审查标准的司法运用
1.目的适当标准之司法运用
如果行政机关作出裁量决定的目的完全不符法律授权意图，而是出于各种不适当的追求，那法院便可认定裁量决定是不合理的。但在某些情况下，行政机关作出决定的目的是双重的或者多重的，其中有的是不适当的，有些却符合立法本意，那么，法院将面临
如何判断其中不适当目的对整个裁量决定效力产生多大影响的问题。
（转载自http://www.ＮＳＥＡＣ.com中国科教评价网） 在理论界，对于此问题的判断技术主要有真实目的说、因果关系说、决定原因说和主导目的说等学说。笔者倾向于主导目的说的观点，此审查技术值得法院参考运用。所谓主导目的说，就是如果行政机关所追求的目的中有的是法律授权的目的、有的是附属或隐藏的目的，那么，就要看究竟哪一个目的在行政裁量决定中起主导作用。如果附属或隐藏的目的是主导目的，那么行政裁量决定无效，反之有效。对于主导目的的确定，可采用新西兰法院的“撇开”技术：若撇开附属或隐藏目的，行政机关仍会做出相同的裁量行为，那么上述不适当目的就不是主导的，反之则是。例如，警察甲与歌舞厅负责人乙有仇，某日甲查获乙经营的歌舞厅从事色情服务，遂按照法律对乙作了相应处罚，乙不服，诉至法院辩称甲是出于报复目的而处罚乙，请求法院撤销该决定。在上述情形下，甲在作出行政处罚时，虽附带有报复的目的，但若撇开报复目的，公安机关仍会作出同样决定，因此报复不属于主导目的，裁量决定有效。值得一提的是，在上述案例中如果甲做了加重处罚的决定，那么对于加重部分报复属于主导目的，法院应该撤销加重部分处罚，即作出变更判决。
