法制化视角下的高校管理——高校处分权辨析(2)

　　二、高校处分权的立法缺陷

　　通过以上的分析,高校处分权虽然可以界定为是源自律法规的授权,但从法理分析,高校处分权的取得和实施仍有值得探讨的问题:

　　1.部授权高校立法方式的正当性存在争议。我国《立法法》只把全国人大及其常委会将自身立法权限授权国务院制定法规列为授权立法事项,其它授权立法的方式都没有提及。国务院部委的规章再次授权高校立法,这种授权立法的方式和校规的合法性将受到质疑。

　　2.《普通高等学校学生规定》是教育部的职权立法,其中设定的纪律处分,包括警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等,已经对学生的权益产生影响,尤其是开除学籍,涉及学生的受教育权,这是保障的公民基本权利,属于保留的范畴,是全国人大及其常委会立法范围内事项,部门规章对此做出创设性规定显然位阶偏低。[4]

　　3.法律、行政法规和规章不可能具体规定高校的所有问题,否则,校规就失去了其存在的必要性,但各学校制定的“学生违纪处分条例”因地、因校而异,校与校之间的处分条件宽严失度、处罚不相当,容易导致同一违纪行为的处理结果有很大差别,从而失去公正性,造成学校处分权行使的混乱,侵犯学生这一特殊群体的合法权利。[5]

　　4.高校学生处分行为缺乏程序规范和应有的制约机制,侵害学生程序性权利。例如:高校在平时教育和在启动处分程序前,将校纪校规和处分相关的规范依据、学生所享有的程序性权利等告知学生,便于被处分学生对程序的把握的学校事前告知义务不明确;学生有权对自己的行为作更加充分的陈述和辩解,使自己的意见得到充分地表达和伸张,使学校更清楚地了解事实相,并据事实做出符合违纪情形轻重处分决定的听证程序的缺失;学生寻求救济的途径,需要能保障学生的合法权益不受侵犯,也能有效监督高校自身作出处分的申诉制度设计不周全;保持沉默的权利、反对自证其罪的权利必须成为学生应享有的正当权利的陈述、申辩规定不够具体等等。没有正当的程序限制高校处分权的行使,学生的合法权益难以得到保障。

　　5.高校处分权的行使游离于司法审查之外,学生遭侵权时缺乏有效的司法救济途径。无论是开除学籍的处分或者是警告处分,学生不服处分除了能够提出申诉以外,别无它法。已经在其他管理领域广泛适用的行政复议制度、仲裁制度、调解制度等多元、复合的救济方式并没有在教育纠纷解决中被采用,反映出法律救济体系的严重陷失。[6]现行制度为学生不服处分仅仅提供了一种救济途径,暴露出高等院校学生处分权的立法存在缺陷。

　　三、高校处分权的立法完善

　　高校对学生行使处分权是为了实现高校的教育职能。教育的特殊性决定了法律必须承认高校在遵守法律法规和国家教育方针政策的基础上所享有的教育自由、学术自由和管理自主,避免政府、司法机关和个人的过度干预。但是由于高校在行使处分权时,影响到学生的受教育权,因此对其约束是必要的,同时维护学生的受教育权也是实现国家教育目标的重要保障。规范高校学生处分行为应当兼顾高校教育职能的实施与学生合法权益的保障,以求高校处分权和学生受教育权之间的相对平衡。

　　1.将开除学籍处分的立法权提高到法律层面。受教育权属于宪法规定的公民的基本权利,对限制公民宪法性权利等专属立法事项,适用“法律保留”原则,必须由立法机关通过法律规定,行政机关不得代为规定。因而,开除学籍这种改变学生身份、涉及剥夺学生受教育权的处分,应由最高权力机关以法律的形式具体规定,不由教育行政机关和高校自行创设处分的条件、范围和种类。[7]其它处分形式由于并没有限制或剥夺学生的受教育权,属于高校办学自主权的范畴,应该由学校内部校规校纪做出规定。