关于机构编制管理法制化建设的思考与建议学(2)

　　4、机构编制法制化建设是巩固政府机构改革成果、规范机构编制管理的根本保证。长期以来，由于机构编制法制化程度不够，在政府机构改革和机构编制日常管理中，人为因素比较大，随意性强。主要表现:一是机构编制管理中人治现象严重。一些单位为达到增设机构、增加人员编制的目的，有意避开机构编制部门，直接找有关领导做工作，拿着领导的批示找机构编制部门办理。有的领导从分管工作的角度出发，帮助部门讲话，造成机构编制管理的行为往往体现的不是意志，而是上级领导的决定。二是机构编制管理存在凭经验办事现象。由于既没有完备的法律依据，又缺乏法定的工作程序，机构编制部门只能按不成文的惯例开展工作，凭经验办事。一些机构的设立、职能及人员编制的调整大多是参照以往的经验或外地的做法，缺乏科学合理的论证和决策程序，缺乏与时俱进、开拓创新的精神。三是机构改革成果得不到有力巩固。政府机构改革始终走不出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，究其原因，还是法制化水平不高，影响了机构编制管理的权威性和约束力，人治因素蚕食了机构改革的成果。

　　二、我国机构编制管理立法实践的简单回顾

　　以史为鉴，可以知兴替。对建国以来机构编制管理立法实践的简单梳理，分析不同时期机构编制管理的经验与，对于当前推进机构编制法制化建设具有重要的启发意义。鉴于学界和实践部门往往把政府组织法与机构编制法立法相对分离进行研究和操作的惯例，下面分两个层面分析。

　　1、政府组织法的连续性

　　早在建国之初，代行全国人大权力的中国人民协商会议就制定了《中央人民政府组织法》，对政务院的组成人员、职权、领导体制、会议制度、组成部门等做了规定。中央人民政府委员会制定了《政务院及所属各机关组织通则》，政务院先后制定了《大区人民政府组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》等。

　　1954年，一届全国人大产生后，制定了《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。国务院先后制定了人事、劳动、法制、计划委、体委、等部门的组织通则。1982年现行颁布后，全国人大重新制定了《国务院组织法》，全国人大常委会对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》先后做了三次修订(1982、1986、1995年)。从建国以来政府组织法的发展来看，法规体系建设较为完善，连续性强。从内容上看，现行中央政府和地方政府组织法是总则性质的，对整个政府机构的设置规定较为笼统和原则，特别是程序性的规定明显不足。

　　2、机构编制立法的发展

　　与政府组织法建设相比，机构编制立法要薄弱得多。建国至今，我国机构编制管理大体经历了完全依赖主观决策，到小平同志提出“编制就是法”的口号，再到制定编制法规的历程。[2]“编制就是法”口号的提出，反映了人们对编制本身的规范意义的承认与重视。此后一段时间内，机构编制管理的突出特征是依据国务院、地方政府及各级机构编制部门的规范性文件、部门“三定”方案开展工作，这对于规范机构编制管理起到了重要作用。但是，政府的政策性文件、“三定”方案效力层次较低，并没有上升到法律的高度规范机构编制管理工作。

　　1997年，《国务院行政机构设置和编制管理条例)的颁布，是具有象征意义的重大立法举措，标志着我国机构编制管理真正进人立法探索阶段。为展示这一时期的立法成果，将几个代表性的法规、规章列举如下: