关于机构编制管理法制化建设的思考与建议学(3)

　　(l)1998年9月颁布、2004年修订的《事业单位登记条例》;

　　(2)2000年7月，广东省九届人大常委会第十九次全会通过《广东省机构设置和编制管理条例》;

　　(3)2000年10月，浙江省人民政府第59次常务会议审议通过《浙江省人民政府行政机构设置和编制管理办法》;

　　(4)2003年2月，山东省人民政府第29次常务会议讨论通过《山东省事业单位机构编制管理规定》。

　　这些规、规章对政府机构、事业单位的设置、职责任务、编制标准、工作程序等作了较为明确的规定，在很大程度上改变了以往机构编制管理无法可依的局面，为机构编制管理法制化建设提供了大量可以借鉴的新鲜经验和生动案例。同时，也暴露出一个突出间题:由于缺乏国家机构编制法这样一部综合性大法，地方的探索创新难以有更大的突破和作为，机构编制管理法制化建设缺乏更加牢固的根基。

　　三、机构编制管理法制化建设的设想

　　当前，我国正处于由传统向现代社会、由计划体制向经济体制转型时期，市场经济体制尚需完善，行政改革有待探化，事业单位改革方兴未艾。在体制转型的大背景之下，必然出现政府职能的调整、机构编制的频繁变动，这与法规的相对稳定性特质形成了一个二元悖论问题，成为我国机构编制管理法制化建设的最大困境。同时，从党的十六大、十六届三中全会决定来看，机构编制立法的紧迫性也是不容置疑的。由此可以得出结论，机构编制管理法制化建设既是一个当下必须进行的工作，又是一个长期的系统工程。根据我国机构编制管理现状和以往立法实践经验，推进机构编制管理法制化建设，应从以下几个方面努力:

　　1、修改完善中央政府和地方政府组织法，夯实机构编制管理法规体系的基础。政府组织法是机构编制立法的基础。1998年政府机构改革时，九届人大一次会议就曾提出，“建议修改《国务院组织法》，依法规范国务院组成部门的设置，建议适当修改地方政府组织法，对地方政府的职责范围、组织机构作出更为明确的规范”。推进机构编制管理法制化，要各地机构编制立法实践经验，修改完善中央和地方政府组织法，补充关于政府职能权限、内设机构、人员编制、岗位结构等内容，特别是要明确审定程序。在此基础上，适时制定国务院各部(委)、直属机构的组织条例，制定省、市、县、乡(镇)的组织法则，形成较为完备的政府组织法体系，为机构编制立法奠定坚实的基础。

　　2、研究制定国家机构编制法，确定机构编制管理的法律地位。制定机构编制管理的综合性大法是机构编制管理法制化建设的关键。要借鉴发达国家特别是市场经济体制和政府体制都比较成熟的国家在机构编制管理方面的立法经验，积极探索机构编制立法的方式和途径。全国人大及其常委会应加快国家机构编制法的立法工作，明确机构编制管理的法律地位、基本原则和工作目标等，为机构编制管理和机构改革提供法律保障。有条件的地方人大和政府应参照《国务院行政机构设置和编制管理条例》有关规定，尽快制定政府机构、事业单位的设置和编制管理条例或办法等地方性法规，努力实现政府机构和事业单位编制管理的规范化。

　　3、进一步加强程序立法，规范机构编制管理审批程序。行政程序的规范化不仅可以增进行政机关在具体操作上的有序与便利，而且可以在相当程度上限制行政权力的随意性。长期以来，我们只重视实体而轻视程序，工作随意性较大。如《国务院机构设置和编制管理条例》对机构编制管理程序几乎未作任何规定，编制管理过程隐匿于黑幕之中。事实上，机构编制管理中出现擅设机构、扩增领导职数等腐败现象，其主要原因就是编制管理过程没有暴露在阳光之下，没有接受社会的监督。阳光是最好的消毒剂。从各地实践来看，研究制定一套公开透明、操作规范的机构编制管理程序是克服随意性病症的一剂良。具体说来，机构编制管理程序应包括:各级党委、政府和机构编制管理机关研究机构编制事项的基本工作程序，政府机构、事业单位设置、变更、撤销及其他机构编制事项的审批程序等。