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浅谈“执行难”

2014-11-24 01:02 一、绪论 执行，是指人民法院的执行组织依照规定的程序,运用国家强制气力,在负有义务的一方当事人拒不履行义务,实现生效法律文书的一种诉讼活动.它鲜明地体现了人民法院凭借国家气力,采取强制执行措施,迫使执行义务人履行法定义务,使法律所保护的权利得以实现的制度价值。法律的生命在于判决,而法律的威力则在于执行。法院的裁决执行是否果断,执行效果是否到位,是衡量一个国家法制水平的重要标志。然而“执行难”是从的沉积中演化出的一道跨世纪的困难，一直困扰着人民法院。党中心关于解决“执行难”的重要批示，作为“尚方宝剑”发挥了威力无比的“排难”作用，但现在人们却在“执行难”反弹的诸多现象眼前得出了一个无奈的结论：“执行难”是一道无解的困难。按照马克思主义唯物辩证观点，显然这并不是最后的 结论，由于总有一天，“执行难”也会无不例外地成为过往。 二、狭义的执行难 “执行难”是个历史范畴中的概念，其本身即是一个执行过程或谓司法过程，也有狭义和广义之分。狭义的“执行难”是指执行员在执行个案中，因某种来自于内部或外部的非法对抗执行的行为,而使其不能实施的执行行为不能继续进行的执行过程。其外延的种类不胜枚举,其可形象地概括为“四难”，即最高人民法院给中心的《关于解决“执行难”的题目的报告》中所提的“被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动。”如今，该如何评议这狭义的“执行难“呢？唯物史观会使我们得出一个结论。历史给我们留下这样一个回忆：在一度超过职权主义的理念支使下，以实现申请执行人的债权为司法价值追求的目标，便动辄发生超规范的执行方式。１９９６年全国较普遍发生的“抓人促执” 即为典型表现之一，引发执行当事人怨声载道，受到普遍的非议，理所当然地被明令禁止。但此后，一些地院的执行干警便似乎无技可施了，加之个案件执行中的种种对抗行为更是有恃无恐地加剧，“狭义的执行难”即在我们暂的无奈中得以迅速蔓延。１９９６年至１９９８年间的个案执行普遍地存在着“四难”：市场条件下的职员活动性大。被执行人居所不定，或其缺乏执行意识，法制观念淡薄，故意躲躲逃避，致执行职员常因找人不见，无功而返；社会经济治理能力低下，社会主体的财产缺乏透明度，以及被执行主体恶意躲匿，转移财产，加之查找被执行财产的手段单一，常使执行工作处于“无米之炊”的境 地；协助执行主体拒予协助，尤其是银行及非银行机构动辄以行长“未签字”为借口，以专业银行“应自动履行“为理由，拒尽协助执行法院查询，冻结，划拨被执行人款项确当为不为之行为，以及为被执行人透风报信。帮助其转移存款的不当为而为之行为。更常使执行职员无技可施，败阵而回，且这种对抗行为又因《民事诉讼法》第１０３条的规定不能被追究司法拘留，刑事处罚之责而有恃无恐，致使执行法官求助无门，叫苦不迭;执行得到的财产在转移过程中，常 因相关的行政治理机关不予办理过户手续而功亏一篑，甚至执行的财产在转移途中被当作”抢劫”而遭到公安职员前堵后追，致执行法官被关押“审判”，执行财产被 “追回”交给被执行人之类荒唐事件也频频发生。那个时期，“执行难”难于上青天，如今思来仍令人触目惊心。１９９９年党中心关于解决“执行难”题目的重要批示下达后，全国各级人民法院在各级党委的领导，人大的监视，政府的帮助和社会各界及媒体的支持下，加强领导，精心组织，全体执行干警艰苦奋斗，大胆创新，解决“四难”已经取得了人们不能不承认的劳苦功高：一．全国上下形成了强大的舆***势，法治宣传深进人心，执行意识普遍增强，“欠债还钱”和“生效法律文书必须执行”的道德观念空前强化，被执行人先前那种“躲身躲债”的行为明显收敛；我国现处于社会主义市场经济的低级阶段，人口活动性大且缺乏有效监管的特点决定了“人难找“现象的产生不可避免，不可与前几年的”被执行人难找“同日而语了。二．全国法院执行干警勇于实践，开拓进取，摸索出六项查找被执行人财产的成功经验：（一）是加强申请执行人的责任，由债权人提供债务人的财产线索与申请执行并行，发挥债权人自力防范经商风险的主观能动作用;(二)是建立被执行人财产申报制度，限期由被执行人向执行法院报告其财产状况，提供其可供执行的财产，并令其不得虚报，且追究虚报者的法律责任;（三）是施行被执行财产举报方式，发挥知情者的作用，特别是“悬赏举报”活动的开展，既拓宽了查找被执行人的财产的渠道，也敦促了被执行人的主动履行义务;（四）是由上海法院发起的赋予债权人调查权，由执行法院制发财产调查令，交由债权人的律师依授权调查被执行人的财产;（五）是实行审计执行方式，由执行法院委托审计被执行人的财务帐目，此举可收事半功倍的效果;（六）是采取变通方式，即对被执行人正在使用的财产采取强制治理，债权变股权，以物抵债或物权转租权等方式，使债权人得以部分或全部实现债权，这些成功经验的推广，有效地改变了过往只靠执行法院独自以职权调查被执行人财产的被动局面。三、“全力支持人民法院的执行工作”已成为全社会的共叫。政府的某些不动产和特殊动产治理部分协助执行，办理变更财产登记手续的责任意识普遍增强，已极少发生拒尽协助执行的行为，长期困扰执行法院的银行和非银行机构的协助执行题目得以解决，协助执行观念空前强化。最高人民法院与中国人民银行会签的《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》实施后，凡查询．冻结．划拨被执行人存款的，均不需要行长（经理）签字，凡专业银行（公司）不自动履行的，均可予以强制执行，且可变更被执行人直至总行，而且，执行法院可对其拒不协助法院执行的工作职员直接适用《民事诉讼法》第１０２条，予以司法拘留或追究刑事责任。前几年在这个重要环节上的“协助执行人难求”的困扰已经令人鼓舞地解除。四、有效地规范了执行工作秩序和治安工作秩序，促进了政法部分的团结协作。现在，执行职员持证转移执行财产，偶有以“抢劫“报案时，虽不得已公安职员赶赴现场，但其在查明被执行职员身份及执行公务事实后，一般即予放行并协助维护执行秩序,保障执行职员安全。执行的财产在转移途中被公安机关“前堵后追”情景已经成为历史上的一页。纵观中国各条战线上攻克各自的“难关”而言，我们似乎可以庄重宣告：执行程序中的“四难”已经基本解决。在人类历史进步的长卷中，人民法院为解决“执行难”所做出的特殊努力和取得的历史性突破与进步，为中国的司法工作谱写了光辉的一页。可以坚信，当我们的不懈努力很快地再夺新的成功的时候，当众人普遍认同我们的成功的时候，应当高奏一曲司法工作夺取攻克“执行难”胜利的凯歌。 三、广义的执行难 然而，人们当前还在不停地抱怨“执行难”。社会所指的“执行难”是指广义上的“执行难”。所谓广义上的“执行难”，是指人民法院在执行程序中，因受到社会，，经济，***等诸多方面的非法干预和，而使其组织实施执行措施不能或实施的执行措施失往功效，致使执行当事人的正当权益爱到损害，执行程序遭受破坏的司法过程。更确切些说，广义上的执行难是“司法难”的代名词。我们应当清醒地熟悉到：我国市场经济尚处于初创阶段，经济无序的状态难以避免;资源配置中的供需矛盾空前突出，必然使地域经济格式下的地方保护主义在经常表现出的“人治”怂恿下恶性膨胀，人们批评的“执行难”反弹，实际上是地方保护广义在党中心的重要批示威慑下退却后的“反扑“;人民法院的司法工作难以摆脱其羁绊而不得不苦称”执行难“（即司法难）。这种“执行难”将相伴地方保护主义而“难舍难分”地存在下往。这需要随着社会的突飞猛进，经济的高度发达和政治体制的彻底改革而得到以司法改革成功来终极解决。现在，人们却在***的盲目误导中将中国历史沉积统统装进了“执行难”这个“大口袋”里，一边让人民法院背着，一边指责人民法院“执行难”、“司法不公”。这应该是中国执法环境中对人民法院的不公正的批评。我们在关于“执行难”的历史与现实的反思中发现：人们理念中的“执行难”的历史与现实还有三个误区：一是因果混同。广义的“执行难”作为结果是由多种原因形成的，其中地方保护主义和部分保护主义，“人治”方面的以言代法和以权压法等滥施权威干预，以及社会执行意识低下与法制观念淡薄和尚无强制执行法而无法可依等原因与“执行难”之间不存在互为因果的联系，更非“执行难”的内容。但人们却常 常把这些原因说成”执行难“，违反了上的因果观，导致人民法院背起了沉重的社会包袱，不堪重负。二是责任错位，生效法律文书仅仅确定了当事人之间的债权债务关系，并不保证债权人实现债权。基于债权为请求权的属性，债权人在债务人不肯为一定行为或不为一定行为而使其债权实现时，才可依法申请人民法院执行，以通过国家公力的救济手段来实现其债权。而此时，其债权的责任风险已经存在，人民法院依法施行公力手段并不能拯救当事人的经商风险，但人们却普遍以为：“生效法律文书确定的债权必须实现”法院执行工作必须保证实在现，否则就是“空调自判”，就是“打法律自条”。于是，便把债权人的经商风险责任转嫁到人民法院身上，执行法院便 成了众矢之的，代天下的债务人受过。三是范围扩大。“执行难”的外延表现为前述的“四难”，显然不包括人民法院依照正当程序的执行行为。在执行程序中，根据执行案件发生的相关事实和法律规定，需要经常地对生效法律文书或已实施的执行程序措施裁定中止执行、终结执行、不予执行或进进破产还债程序，以及决定暂缓执行等，这既是程序公正的社会正义要求，又 是人民法院在法院程序中的正当职责，但却经常因此被社会错误地指责为“法官制造‘执行难’”，迫使执行法官经常处于进退两难的境地。于是，广义“执行难”的难于攻克和社会观念中对人民法院的加倍指责，使人民法院难以摆脱尴尬的境地。解决“执行难”的题目本应由法律调整并从中获得理想的司法价值的初衷，便 被 社会多重群体的不同法律动机和追求目的的后面隐躲着的更深刻的形而上学观念破坏了，一种观念已经形成并为社会共有，便形成了强大的社会气力，人民法院尽管竭尽全力解决广义的“执行难”题目，但所出台的各项工作计划，部署及由此所生之司法能量就显得苍白无力了，不得不承认“不能控制的气力比有计划发动的气力强大得多”。 四、追求“程序公正在先，债权实现列后”的司法价值在扭曲的社会观念的驱使下，执行法院，执行法官不能不在社会指责中选择以“最大限度地实现执行依据确定的债权”为终极目的，而且设定了执结率的指标要求。于是，便 出现了独具中国特色的清理执行积案“大会战”，这作为权宜之计发挥了应有的作用;与此相继出现了“执行风暴”、“假日行动”、“零点行动”之类的粗放式的超职权主义即超程序的执行方式;与执行结案率的指标要求相呼应，还出现了全国性的高执结率现象，有的法院的执结率竟高达百分之九十九（其中水分约占百分之二十，但不失反映了 那种追求债权实现的奋斗精神）。但是我们千辛万苦，甚至流血牺牲，赢得了什么呢？广义“执行难”的根本原因顽固存在，为害更烈;指责人民法院“空调白判”、“打法律白条”的声浪日高，不尽于耳。曾就粗放式执行中的某些行为提出过尖锐的批评，为规范执行程序起了作用，但有的法院未能够引起高度重视。严酷的现实迫使我们不得不冷静地作出新的执行工作终极目的之选择：人民法院执行工作的司法价值取向应当是“程序公正在先，债权实现列后。”执行程序公正具有独立的司法价值。追求程序公正，弘扬程序正义，是当前我国司法界唱响的一曲司法工作主旋律。正如一位法哲学家指出的，“只有通过一定的公正公道的程序所实现的效益，才是具有正义性的效益，否则就是‘不法的效益’“，”在效益和社会正义之间的序列中，应坚持社会正义优先原则。只有得到社会正义原则确认的效益，才具有正当性和公道性”。笔者曾在《新世纪执行工作畅想》一文中提出：“执行法官运用法律赋予的国家强制力即公权力，通过物权，债权的不断转换而使当事人的债权之全部或部分得以实现，这仅仅是严格地区别于当事人经商活动的执法过程。执行法官追求的司法价值是不挟偏私地往穷尽法定职责，而不应以当事人债权数额实现之多寡论优劣，更不可背起债权人经商风险的沉重包袱。”这一观念的变革并付于实践，其意义在于：第一，评价发生重大变化。执行法院、执行法官在现有和司法解释所设定的执行程序中，完全地而不是有遗漏地、认真地而不是敷衍地走完执行程序的每一步，并增强透明度，高度维护当事人双方的知情权，既可树文明执行之形象，又 可得公正执行之评价，更可令当事人无可挑剔地信服。程序正当性的价值显然是不问可知的：执行中严格地穷尽正当程序，即使执结率很低，也将无人指责执行法官；否则，违反正当程序，即使执结率达百分之九十，也会受到社会指责。更何况因程序的设定是以实现债权人最大权益为根本，而只要完成正当程序必比乱执行获更大收益，必收社会更好的评价。第二，执行当事人的观念发生重大变化。被执行人因执行行为在程序上的无可挑剔而不得不接受执行官实施的法定执行措施，其若有暴力抗拒执行的心理，也会在自我约束中化解。申请执行人因执行官充分运用了法定的公力救济手段，而不得不吞下其契约之初就可能种下的不能实现或不能完全实现债权这一经商风险之苦果，其对人民法院的“空调白判”、“打法律白条”等不公正指责也会在自责中销声。第三，弱化社会的非法干预。执行当事人四处拉关系的“公权私用”活动，会因执行官勿庸怀疑的程序公正所生之执行公信度而停止或失往“权力市场”，地方上的领导人以言代法，以权压法，“乱批条子”干预执行的行为也必大为减少，甚至完全灭迹。第四，强化社会法治意识。执行程序公正受到社会普遍的看生，对贸然妨害执行的行为者可以顺利地惩之以法，予以民事制裁或追究刑事责任，不至于动辄被放纵。社会各方面也会在深刻的反思中熟悉到其以债权人实现不清偿权或实现债权少作为批评的人民法院“司法不公”、“执行难”的理由则显失公允其面对无懈可击的正当程序，即在执行中程序的正当性、主体的同等性、教程的公然性、主体的自治性、效率的及时性、结果的公道性等方面，难寻执行瑕疵而赞誉司法公正。所以，人民法院的执行干警作为执行程序的行为主体，责无旁贷地应以追求正当程序价值为已任。一方面，要通过执行立法和司法解释，完成执行程序法定化，并以突出当事人主义色彩为特征重塑执行程序。另一方面，要发动全体执行干警认真执行程序法规，进步执行程序操纵水平。可以坚信，广义的“执行难”一定会在执行程序公正的独立价值大放异彩时得以解决。 五、从程序公正的角度透视“执行乱” 假如重塑的执行程序完备无缺，是否就能地实现正当程序的独立正义价值呢？答案当然是否定的，由于“徒法不足以自行”。在广义“执行难”这一结果的诸多原因中，惟执行秩序混乱或谓执行程序混乱即简称的“执行乱”这一原因与“执行难”有互为因果关系。执行过程中经常发生的“执行乱”题目，既是“执行难”派生出来的结果，又是加剧“执行难“的原因。因此，在追求执行程序公正借以终极彻底解决”执行难“的今天，着力解决破坏正当程序的”执行乱“更具有紧迫的现实正义。因而，有必要从程序公正的角度透视”执行乱”。最高人民法院近几年受理的来自全国各地的执行监视和执行协调案件中，属主诉执行法院、执行员违反乃至破坏执行程序的“执行乱”题目的案件占百分之七十二。这类案件主要反映了三个方面的题目：一是消极性违法执行。其中反映出：有的以种种借口拒不采取执行措施，久拖不执，甚至长期暂缓执行；有的不经保全申请人同意即解冻、解封诉前诉中保全的财产；有的对债权人提供的被执行人财产线索不查不找漫 不经心，坐失良机；有的受寺方保护主义驱使，受托执行却按兵不动，或者动辄中止执行。这些执行法院或执行职员又多以“执行难”作挡箭牌搪塞债权人，掩饰自己当为不为的行径，使债权人四处求救，叫苦不迭，无以为计。二是积极性违法执行。其中反映出有的逾期受理执行申请，甚至不发通知即执行；有的不按顺序执行，不按顺序清偿，或不按公平原则分配执行的财产；有的对执行财产估价搞双重标准，或故意高估，造成执行不能之态势，迫使债权人吞下以物抵债之苦果，或故意低估，损害被执行人的正当权益；有的超标的执行却知错不纠；有的滥变更被执行人，违规执行到期债权；有的明知执行了案外人的财产却执意不改；有的不经核实、批准就拘押人大代表；有的强行裁定债权人的债权转股权；有的长期占有执行款项；有的因执行侵权而被确认承担赔偿责任却拒不履行义务。这些执行法院或执行职员明显违反正当程序的执行行为与司法正义背道而驰，屡遭社会的严厉批评。三是阻碍外地法院执行。其中反映出：有的以执行本地案件为名，将本地债务人的财产全部查封保护起来，对抗外地法院执行；有的与本地债务人同谋，甚至函告本地，行政部分不得协助外地法院执行；有的帮助本地债务人搞假破产、假抵押、逃避债务；有的拒不接受上级法院的执行监视，甚至公然对抗最高法院的监视、协调、批复意见、有令不行、坚持错误。不丢脸出，“执行乱”为害殊深，它不仅严重加剧了“执行难”，损害执行当事人和案外人的正当权益，激化矛盾，引发事端，恶化了社会公平交易环境，还严重扭曲了社会观念，损害了人民法院最讲理、最公正、最可依靠的形象，更破坏了执行程序，诋毁了程序正义的独立价值。因此，重视和解决“执行乱“题目，在坚持程序公正，提倡执行程序独立价值的今天，就显得极为重要、极为紧迫。因而，那些对“执行乱”不以为然的人们，甚至宣告他们那里没有“执行乱”题目的法院，更应当深思。 六、广义“执行难”的出路在于改革，在于执行改革，在于司法体制改革 广义“执行难”作为社会题目的解决出路在于改革，在于执行工作改革，在于整个司法体制改革，只有司法体制改革成功了，正当程序的独立正义价值才能得以实现。１９９９年党中心关于解决“执行难”题目的重要批示下达后，改进执行治理体制便成为各级人民法院积极探索，勇于创新的改革主题，并取得了可喜的成果，其主要标志是在各高级法院辖区内建立同一治理和协调领导的治理体制，对这一创举，肖扬院长在《公正与效率新世纪人民法院的主题》一文中给予了充分的肯定和正确的主人。其含义有三：一是将人民法院司法改革中创建的执行工作新体制与大民事审判新格式并列论述，已经把执行工作改革放在突出重要的位置上；二是作为人民法院司法体制改革和创新的重要标志和基础，新的执行体制更具有开创性;三是当前的执行体制改革仅是整个司法体制改革的渐进过程和进步阶段，仍需要做更艰苦的改革探索。由此，执行工作改革进进最艰苦的攻坚阶段。最高人民法院副 院长沈德咏夸大指出：执行工作改革要从四个层面深进展开：（一）深化执行治理体制改革，这是执行工作改革的核心任务，就是要在高级法院辖区内建立同一治理和协调的新体制，上级法院对下级法院的执行工作实行同一指挥、同一调动、同一协调、同一治理;对执行机构领导成员实行地方和上级法院双重治理模式，并以上级法院审查批准为主，即上级法院对执行机构的领导干部下管一级，以增强同一领导效能。（二）推进执行机构改革。为了适应执行工作治理体制改革的需要，理顺上下级法院执行工作的监视和领导关系，要有一个便于实施行政领导权和司法监视权的机构载体，一些高级法院成立执行局，局长高配，内设两个执行庭和一个综合处的机构模式必将在全国得到有效地推行。有的中级法院策划在市辖区内成立一个执行机构，各县区设派出机构，并实行人，财，案统管，也是极具有创意的改革探索。执行机构改革既要大胆探索，锐意创新，又要从实际出发，实事求是，不搞“一刀切”，不成立执行局的法院仍由执行庭承担行使双重权利的职能，也必在适应执行体制改革需要的过程中积极推进改革。（三）加强执行权运作机制改革，建立执行权运行中的监视和制约机制，是一项艰巨的改革任务。一些法院探索的将执行权划分为执行命令权、执行实施权、执行裁判权（或叫执行异议审查权），分别由执行员和执行法官行使，不失为积极有效的创新，需要深进，使之更趋于公道有效。（四）探索执行方式改革，这是执行正当程序法定化的改革难点。传统的执行方式方法中有的已成为成功的经验沿用下来;近几年创 新的执行方法方式，如前述的查找被执行人财产的六种方式和浙江省高级法院创立的制发债权凭证制度，同时完善执行听证、公告执行、财产申报审计制度，有奖举报被执行人财产线索，限制被执行人高消费等措施，都是初见成效的尝试，虽还要在实践的继续探索中，但已表现出执行方式方法改革的强大生命力。我们已经兴奋地看到：执行改革，方兴未艾，前途光明。执行工作改革是攻克广义”执行难”致胜的宝贝。对于改革大业，一切等待观看，碌碌无为的观点，一切抱残守缺，满足现状的观点，一切浅尝辄止，不求进取的观点，都应当留给成为过往。全国各级法院执行干警齐心协力，开拓进取，锐意创新，一定能赢得执行工作的全面成功。镆峫终有试锋时。代表公正和正义的执行者必定会在这场较量中胜出。 （转载自科教范文网http://fw.nseac.com）