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完善地方政府立法的几点思考(2)

2015-02-13 01:00
　　1、地方政府规章成为了行政治理者治理的工具。这也是由于政府立法的先天不足造成的。政府立法与人大立法的最大区别在于立法主体的不同。人大是由公众的代表来行使立法权，是可以体现广至公众的意志和要求的。而政府立法是由行政治理者行使立法权，立法者注定是高高在上的。当作为立法者的行政治理者们越来越意识到法律是有效的治理方式之后，他们就会在规章中更加关注行政权力主体、行政程序、行政强制方式等等。而这样形成的规章已经远远偏离了行政法的真义，即法律控制行政权的目的是双重的：一方面是防止权力的行使者滥用权力从而保障公民的正当权益不受侵犯；另一方面则是使行政权能有效地运作，从而使行政活动发挥效能并能尽为民服务之职责。[1]也就是说行政法不是行政治理者治理相对人的工具，而是用来防止行政治理者滥用权力，使其公正、公道、有效地行使公权力的规范。
　　2、地方政府规章成为了政府部分“造权”的法律。所谓“造权”就是创设行政权力。例如一部政府规章规定某项社会内容，必然需要一个主管机关。一旦成为主管机关，就会加大此部分的行政权力，那么其中的部分利益可见一斑。借立法使政府权力部分化，部分权力利益化，部分利益正当化。
　　3、地方政府规章的可操纵性弱。如前所述，地方政府规章最重要的作用就是补充与细化。可操纵性正是地方政府规章的生命力。然而，现阶段的政府规章为了立法而立法，忽视在实践中的操纵。一种表现是原则性条款越来越多，程序性的、量化的条款越来越少。地方政府规章仍然是原则性的、倡导性的，那么从国家法律到地方政府规章都将成为几页废纸而已。另一种表现是简单模仿、套用上位法，体现不出任何反映区域社会、经济等方面的特色。如此简单的为立法而立法，不如不立。

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　　二、现阶段制约地方政府立法良好发展的瓶颈
　　如前所述，如今整个中国社会的快速发展与地方政府立法制度相对的迟滞不前正在成为阻碍地方政府立法良好发展的最主要的一对矛盾。那么我国的地方政府立法制度是如何迟滞不前呢？
　　（一）“部分痕迹”的由来。
　　一方面，地方政府立法者的主观原因。一是没有理解地方政府规章的真正意义。地方政府规章是行政法的一部分，同样肩负着建想法制国家，实现依法治国的任务。政府规章的功能尽不是用来给行政治理者设置权力，以此来治理行政相对人，而是用来防止行政治理者滥用权力，使其公正、公道、有效地行使公权力；二是没有真正把握国家进行政府机构及其治理机制改革、转变政府职能的用意。政府进行机构改革的目的就是简政放权，变无穷政府为有限政府。通过政府规章要权，寻求部分利益正是与国家的发展方向背道而驰；三是没有真正意识到立法是一门科学。立法学是一门科学，立法者应尊重其自身的内在规律。立法具有综合性、包容性和技术性。如此难以把握的一门科学被主观性、随意性充斥，试问如何产生高质量的规章呢？
　　另一方面，地方政府立法客观原因，即立法经费投进无法满足政府立法工作的需求。
　　首先，政府立法职能通常由政府法制机构行使，由于规章涉及的范围包罗万象，具有专业性，而具体从事立法的工作职员不可能是“百事通”，因此，既具有专业理论又具有实践经验的相关政府部分就成为起草者的合适人选。然而政府规章由相关政府部分代政府起草又是“部分痕迹”产生的重要原因，那么政府立法为什么不采取“多头立法”的方式，启用“委托立法”、“招标立法”等其他方式呢？实际上，重庆实行过“委托立法”，太原实行过“招标立法”，诚然，这些制度设想的实现具有非凡的实践意义，然而，要想使其成为常设性的制度，就需要更多的人力、物力的投进，政府法制机构的立法经费就会显得捉襟见肘。
　　其次，立法程序中规定的公然立法制度，无法发挥作用。在立法程序中引进听证制度，讨论制度等都是克服立法片面化，体现公共意志的好办法。但由于经费的原因，这些科学的制度不但没能有效地发挥作用，反而成为了政府立法者的负担。