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我国税务执法中存在的题目及对策研究

2015-04-30 02:51 【摘要】税务执法是税法运行的重要环节，是税法目标实现的保证。对税务执法存在题目进行探讨并进行对策研究实有必要。本文首先对税务执法的概念进行了界定，在此基础上梳理了当前税务执法过程中存在的若干题目，并分析了其产生的原因，最后从立法和救济两个层面进行了对策研究，以期对税务实践提供有益的参考。　　 Taxation administration is an important step in the execution of the tax law, and is the guarantee for the realization of the aims of the tax law; a research on the problems and countermeasures in the taxation administration of China thus becomes very necessary. In this article, the author first gives a definition for the concept of taxation administration; then he sorts out the various problems and analyzes their corresponding causes in the process of taxation administration; and he finally put forward some advises on the legislative and remedy measures for such problems. The author hopes that his research will be conducive to the China taxation practice. 【正文】
　　近几年来，随着我国经济的健康发展和税制改革的稳步推进，税收收进快速增长，国家宏观调控能力和综合实力进一步增强。根据国家税务总局公布的数据，我国2004年全国共进库税款25718亿元(不含关税和农业税收),同比增长25．7%，增收5256亿元；2005年全国共进库税款30866亿元(不含关税和农业税收)，同比增长20%，增收5148亿元；2006年全国共进库税款37636亿元(不含关税和耕地占用税、契税，未扣减出口退税)，增长21．9%，同比增收6770亿。　　以上成绩的取得，表明我国的税收法治工作有了长足进展，但假如在建设社会主义***社会和现代法治国家的大背景下进行考量，不难发现我国的税务法治工作还存在若干亟待解决的题目，特别在税务执法环节尤其突出。本文对这些题目进行梳理、反思和应对，以期对税务实践提供有益的支撑和鉴戒。　　一、税务执法概念的界定　　执法即法的执行，它是法的运行中的一个中间环节，是把法定的权利义务转变为现实的权利义务的过程。广义的执法包括国家行政机关、检察机关、审判机关、军事机关等在内的国家机关及其公务职员依照法定的职权和程序，贯彻实施法律的活动。狭义的执法专指国家行政机关及其公务职员，在国家和公共事务治理中依照法定的职权和程序，贯彻实施法律的活动。[1]　　税务执法属于狭义执法，是行政执法中的一类，所以又称税务行政执法。它是指国家税务机关及其公职职员，以及依法被授权的组织，依照法定的职权和程序，贯彻和执行法律的活动。在这个概念中，包括主体法定、职权法定和程序法定三层含义。主体法定指税务执法的主体必须税收法律规定的特定主体，如税务机关、被依法委托的代征人等；职权法定和程序法定是指法定的税务执法主体必须依照法律的授权依法定程序执法，如进行税务检查时必须要求两名以上税务执法职员持检查通知书和税务检查证方可到纳税人处检查；对纳税人进行处罚前必须保障其陈述申辩的权利、达到一定数额的处罚还必须保障其申请听证的权利等等。　　广义的税务执法是指国家行政机关执行税收法律、法规的行为，即包括具体行政行为，也包括抽象行政行为以及行政机关的内部治理行为。例如，为了公平内外资企业的税收负担、贯彻国民待遇原则，国务院合并了对内资纳税人征收的车船使用税和对外资纳税人征收的车船使用牌照税，从2007年1月1日起，《中华人民共和国车船税暂行条例》开始实施，对内外资纳税人同一征收车船税。该条例规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据当地实际情况，制订具体的治理办法，省级政府针对车船税收的治理制度规范性文件的行为就属于抽象行政行为。　　狭义的税务执法专指国家税务机关依照法定的职权和程序将税法的一般法律规范适用于行政相对人（如纳税人、扣缴义务人）或事件，调整具体税收关系，引起税收法律关系产生、变更和消灭的活动。本文主要从狭义的角度对税务执法过程中存在的题目展开讨论。　　二、税务执法中存在的主要题目　　“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，这个我国社会主义法制建设一贯坚持的十六字方针可以作为检讨我国税务执法是否健全发展准绳。从行政法学理念上考量，在税务行政执法层面贯彻这个方针可概括为行政正当性原则和行政公道性原则两个层面。我国现行税务执法在行政正当性层面存在无法可依、有法不依状况，在行政公道性层面存在执法不严、违法不究的状况。具体表现如下：　　（一）从行政正当性角度的分析　　1、税收法律缺位题目 　　我国《宪法》并没有对税务执法应遵循的基本原则、一般程序标准等作明确规定，只是在第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，这也就是学界普遍认同的税收法定主义的缺失。[2]在现行的税法体系中，实体性法律包括《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》，程序性法律包括《税收征管法》，其余的大多是由国务院颁布的暂行条例，如：《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《企业所得税暂行条例》、《资源税暂行条例》、《印花税暂行条例》等。在此法律作狭义理解，仅指全国人大及其常委会制订的法律，不包括行政法规、地方性法规等规范性文件。　　我国税法体系这种税收法定主义缺失、法律层级低的现实，使税务执法依据的正当性和正当性受到质疑。由于作为对纳税人基本人权——财产权进行分割的主要手段，税收应以法律的形式来公布，应通过纳税人选举的代表在立法机关的认可来行使征税的同意权，这才能在税收具备正当性。而我国税法体系中大量税收行政法规的存在，实在是行政权对立法权的腐蚀，是对税收法律正当性与执法刚性的弱化。当然，笔者并不反对国务院及中心税务主管部分依据法律的规定制定富有操纵性的税法实施细则和具体操纵办法等规范性文件，由于它们同一构成了富操纵性和执行力的税法体系，在此只是夸大必须以税收法律为依据。