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论行政立法回避制度(4)

2015-12-26 01:08 ^［10］。在法治社会，法律应当是人***志的体现，正如列宁所言：人民的利益是最高的法律。我国《宪法》与《立法法》都明确规定了：国家一切权力属于人民、立法应当体现人民的意志，所以，在行政立法中实行回避制度正是为了发挥人民群众与社会组织在行政立法中的作用，以防止行政立法中行政部分偏私的干涉，进而保护人民的利益与体现人民群众的意志与愿看；因此行政立法回避制度正是当前我国法律精神之使然。
　　（二）重庆市所采取的行政立法回避制度指的是：与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人，不得参与法规和规章的起草、审查和评审，不得主导立法进程。起草环节的立法回避制度主要通过委托起草、招标起草和重庆市政府法制办直接起草三种方式实施。委托起草和社会招标就是对一些专业性强、难度较大或部分利害关系明显的法规和规章进行区分：可以定向确定起草单位的，采取委托方式起草，不能定向确定起草单位的立法项目，采取面向国内外公然招标的方式起草。从该制度的具体内容来看，并不意味着行政立法中立法权的转移，也不是特定行政机关的法定职责的丧失。固然与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人，不得参与法规和规章的起草、审查和评审，不得主导立法进程，但并不意味着在行政立法的全程回避，我以为，终极的行政立法结果即公布行政法规与行政规章仍然只能是以有权的行政机关的名义。所以行政立法回避不是行政立法权的回避，而是立法程序上的回避，是通过一种程序上的公正以实现实体的正义，因此，行政立法回避制度不是对行政立法权的让渡，也不会构成对行政组织法原理的破坏，更不会造成立法主体的多元化；同时从行政立法权的权力来源来说，推行行政立法回避制度正好体现了行政立法权力回回于民。龚祥瑞教授在《比较宪法与行政法》一书中指出：“不论是直接授权还是间接授权，凡是委任立法都具有法律同等的效力，其理论根据就是民法的代理说。”^［11］这说明行政机关行使的立法权只是国家立法权的一种代理行使方式，终极这种权力是人民的，应当交由人民来行使，并为人民的利益服务。 （科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑）
　　（三）我国《规章制定程序条例》第13条第4款明确规定：“起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。”这说明行政规章的制定，采取委托起草的回避方式是有法律依据的，而《杨文》中开门见山地指出行政立法回避直接违反《规章制定程序条例》，这显然是对法律规定的一种漠视。接着《杨文》中又指出在某个领域、某个具体的阶段，提倡和推进委托专家、组织承担立法起草工作，不仅是正当的，而且也是确保立法的***性、科学性乃至权威性的内在要求。而在分析“政府立法回避”不具有正当性与公道性时《杨文》又指出，根据《规章制定程序条例》的规定，规章起草阶段应当充分征求相关部分的意见，确保相关部分的广泛参与。起草单位与其他部分有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿时说明情况和理由，所以，在立法起草阶段实行“回避”是违法的。这就使得读者读了《杨文》后立即陷进前后矛盾，甚至使读者无法领会作者对“政府立法回避制度”的态度。我以为，行政法规的制定采取委托起草尚无法律的明确规定，这正是我国《立法法》与《行政法规制定程序条例》存在的不足之处。而行政规章的制定中采取委托起草这种立法回避方式是于法有据的，所以地方政府如重庆、贵州、北京等地的政府采取行政立法回避方式制定政府规章是依法而为的行为。而令人遗憾的是《规章制定程序条例》于2002年1月1日生效，而行政立法回避制度却姗姗来迟。
　　（四）前文已经分析了行政立法回避制度的现实意义，但由于这种***立法制度在我国尚处于初创时期，尚存在很多题目（受委托方应具备的资质、立法责任的承担、社会气力参与地方立法的广度和深度等）需要我们往面对并积极采取措施予以解决。但我们不能由于其存在题目就“因噎废食”。担心会因受委托的专家或者社会组织不熟悉各领域的专业、欠缺必要的信息和技术而难以确保立法质量是完全可以理解的，也是我们应该正确面对的。行政立法回避制度是否会导致相关立法看似公正但不具有实效性，使得政府一系列的实际工作无法开展呢？笔者以为这种担心不但是多余，相反还有“杞人忧天”之嫌。一种***制度其基础是人民群众，其终极的结果也在于为民、便民。行政立法回避制度尽管在其过程中会存在很多这样或那样的题目，但终极是为了保障人民的利益、克服行政立法过程中的部分化、地方化倾向，因此尽不会出现由于保障了人民的利益就会妨碍政府工作的开展；相反地，摆脱部分利益、地方利益影响的行政法规与行政规章能够促成“良法”体系的形成，也可极大地进步行政法规规章的实效性。通过委托起草、招标起草、直接磋商等方式进行行政立法，不仅不会造成我国行政机关相关法定立法部分法定职责的不履行及政府立法资源的浪费，反而会促使有行政立法权的主体积极创造条件，采取多种方式充实立法队伍，集思广益，进步行政立法的质量，使立法部分的法定职责得以充分履行；同时当前我国行政立法机关立法资源普遍存在不足，没有一支专门从事行政立法工作的职员，大都是一身二任或多任，因而很多行政机关在行政立法过程中往往显得力不从心。通过委托起草或招标起草可以解决行政机关的这种“无奈”。重庆、贵州、北京等政府机关采取的委托立法无不出于此种考虑。