评价网 > 科教论文 > 法学毕业论文 > 法学论文 > 正文

我国城市化进程中的户籍治理制度改革

2016-02-19 01:02 【摘要】随着我国社会的发展、社会结构的变迁，户籍制度在当前城市化进程中已经暴露出种种弊端，其弊端主要表现为“黑人黑户”、“常住城市里的暂住人口题目”等；前者直接损害了户籍制度的人口统计功能，后者则造成社会不同等而损害了户籍制度的社会控制功能。从经济法学视角考察我国户籍制度弊端产生的根源，首先是户籍制度与社会福利制度相联系而使户口负担了过多的附加价值而成为一种稀缺性的资源；其次是户籍治理中的户口审批模式导致“户口供需市场”的产生；这两者相结合就产生了户籍制度中的种种弊端。为适应我国城市化的需要，在选择户籍制度改革路径时，可以考虑：一是往掉寄存在户口上附加价值；二是改革政府的户口治理方式，变户口审批制为户口登记注册制。　　【关键词】户籍制度改革；城市化；户口治理模式　　【正文】　　我国现行的户籍制度自上世纪五十年代初步形成、在上世纪八十年代基本定型、并一直实行至今；固然户籍制度在制度设计上以人口信息采集与社会控制为取向，并没有以限制社会成员的迁徙自由与社会福利为目的，但是当前户籍制度所引发或与户籍制度相伴生的种种弊端已经凸显，社会上要求改革现行户籍制度的呼声高涨。近年来***学、经济学、法学等领域的专家学者与政府部分研究职员都开始针对户籍制度改革这一课题开展研究，推动了社会公众对现行户籍制度所引发社会题目的关注，但对于户籍制度改革之路径尚未取得共叫；这也证实了户籍制度改革的复杂程度与户籍制度改革的困难程度之大。　　“它山之石，可以攻玉”。以经济法学的视野来考察现行户籍制度、审阅现行户籍制度所引发的弊端，能够拓宽对现行户籍制度的熟悉；鉴戒经济法学解决题目的方法，对于探索现行户籍制度改革路径也不无裨益。　　一、我国户籍制度形成及实在施情况的概述　　我国户籍制度在上世纪五十年代初步形成，在上世纪八、九十年代基本定型；直到今天，户籍制度仍然是我国人口治理中的一项基本制度，在社会生活中对每个人的生活与工作都发挥着重要的影响。　　“制度是一系列被制定出来的规则、遵法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[1]探寻我国户籍制度的改革路径，不但要考察户籍制度在实施中出现的弊端，更需要了解我国户籍制度设计的目的与运行情况。　　（一）我国户籍制度的形成过程。　　我国现行的户籍制度主要形成于上世纪五十年代，上世纪八、九十年代的居民身份证制度与暂住人口制度成为我国户籍制度基本定型的重要标志。上世纪五十年代是现行户籍制度形成的重要时期，现行户籍治理制度中的一些基本操纵规范，都可以在上世纪五十年代出台的行政法规与部分规章中找到渊源。　　关于上世纪50年代户籍制度形成过程，详见表1[2].　　1．户口治理成为政府维护社会秩序的重要手段。1950年公安部制定的《城市户口治理暂行条例》、《关于特种人口治理的暂行办法》奠定了现行户籍制度的雏形。固然1958年1月通过的《中华人民共和国户口登记条例》凭借其由全国人大常委会通过的程序而成为现行户籍制度的重要法律依据，但公安部在1950年制定的《城市户口治理暂行条例》、《关于特种人口治理的暂行办法》却是现行户籍制度形成开端。《中华人民共和国户口登记条例》与《居民身份证条例》（在上世纪80年代）、《暂住人口治理条例》等法律法规构成了现行户籍制度的基本法律框架。　　2.户口统计成为国家把握人口资源、分配社会福利的依据。1953年的《全国人口调查登记办法》、《中共中心关于粮食统购统销的决议》、以及1954年的《内政部、公安部和国家统计局联合通告》等法律法规与政策的出台，标志着户口制度开始与社会福利制度挂钩；特别是1955年的《市镇粮食供给暂行办法》的出台，非农业户口与农业户口之间的区别已经不再只是一种统计学上的不同标识，而是成为享受不同社会福利的依据；例如，城镇户口（非农业户口）的人可以凭借其户口簿办理粮油供给证、购买政府补贴的粮油。此外，城镇户口的人在招工、招干、就业等个人发展方面较农业户口的人机会更多。3．1954年的《建立经常户口登记制度》、1955年的《关于城乡户口划分标准的规定》这两个文件成为户口治理中户口审批的最早依据；固然当前户口审批成为很多弊真个根源；自此以后，公民申报户口登记必须户口治理机构的审批。通过了户口审批的人，便拥有户口登记；而没有通过户口审批的人，则无法获得户口登记、并被排除在户口登记机关的户口统计之外。户口审批是一种政府行政行为，而且这种行政行为的最初法律依据主要是国务院（政务院）制定的行政法规与公安机关内部制度的规章；但随着社会的发展，国务院很多其他部分的规章也成为户口审批的依据，如新生儿进行户口登记时必须持有准生证，就是计生部分的规章在户口审批中的体现。　　（二）经济法视野中的我国户籍制度　　上世纪五十年代是我国户籍制度形成的重要时期，今天的户口登记、户口调查与审批、不同种别户口的人享受不同的社会福利等都可以上溯到上世纪五十年代。　　1.国家制定、实施户籍制度的目的。户籍制度在形成之初就具有社会控制与人口统计的功能；这两种功能也正是政府制定、实施户籍制度的目的。国家制定、实施户籍制度，期看一方面能够通过户口治理部分日常的户口调查、一年一度的户口统计，来及时把握其居民的家庭数目与结构、人口数目与人类学结构等资料[3]，从而为制定其他发展规划与分配社会福利、以及其他治理制度（教育、就业等）提供依据；另一方面通过户口对居民进行不同分类（常住人口与暂住人口、重点人口与非重点人口、城镇人口与农村人口），并进一步实施不同的治理措施，实现社会秩序稳定的目标。国家实施户籍制度的目的在《居民身份证法》、《户口登记条例》等法规中均有体现。　　2.户口在户籍制度设计之初就存在着内在的定位冲突。户籍制度在制定之初就被赋予了两种功能，也即国家制定与实施户籍治理的两个目的；正是这两个目的造成了户口的内在冲突。　　一方面，户籍制度被赋予人口统计的职能，国家期看通过户口调查与统计来实现人口统计，因而户口被定位为不具备任何价值的居民身份与居民家庭证实或凭证；另一方面，户籍制度又被赋予社会治理控制的职能，国家期看通过户口将居民分成不同的种类，并将户口作为分配社会福利、发展机会的依据，因而户口被定位为具有附加价值的凭证。户口定位的内在冲突，为日后户籍制度实施中产生的种种弊端埋下了祸根。　　3.户口治理中的冲突。户籍制度具有社会治理（即社会控制）的功能，而户口分类对于分类治理户口的条件，例如对社会有潜伏威胁的重点人口，当然要采取严厉的治理措施；对于城镇户口，由于在五十年代历史条件下，城镇人口的文化程度通常较农村人口高，而当时社会发展需要高素质人口，因而城镇户口的人在社会福利、就业等方面享有较多的机会。明确不同种类的户口，对于社会治理有着重要的意义；对户口进行分类，是户口治理工作的重要内容。在户籍制度中，为了确定户口的种别，需要户籍治理部分进行审查甄别。　　前面论述过，由于不同种别的户口与社会福利、个人发展机相连接，导致城镇户口、特别是大城市的城镇户口成为一种有着巨大附加价值的资源。因此，对进进城镇户口、尤其是大城市城镇户口的户口调查与审批就有了特别的意义。假如说户口定位的内在冲突是日后户籍制度实施中种种弊端产生的根源，那么户口审批则就是户籍制度弊端显现的导火索；这一切都是户籍制度实施之初就存在的。　　二、我国户籍制度在城市化进程中暴露出的弊端　　我国户籍制度自上世纪五十年代实施以来，在降低人口统计本钱、控制社会实现稳定秩序方面发挥了重大的作用。但随着社会结构的变迁与社会经济的发展、尤其是随着我国城市化进程的加快，户籍制度在实施中所引发的题目与弊端逐渐显现出来。（一）“黑人黑户”题目。在上世纪五十年代至八十年代期间，户籍制度在实施中基本上没有出现突出的弊端或题目；但是，自上世纪八十年代以后我国将计划生养作为基本国策、并实行《准生证》制度，要求对新出生人口进行户口登记时要审查其是否具有《准生证》以后，以及我国实行改革开放政策以来我国出现了职员大活动以后，“黑人黑户”题目就出现了、并逐渐为广大社会公众所关注。　　所谓“黑人”，就是指那些由于没有被登记在户口档案中的人。“黑人”的来源有两个，一是在计划生养制度实施后没有获得《准生证》的超生婴儿；二是由于其他原因而失往了户口治理档案中户籍登记的人。由“黑人”组成的家庭，就是“黑户”。　　我国社会中的“黑人黑户”究竟有多少，由于缺少相关统计资料，难以提供精确数据。据《工人日报》在2005年的一则新闻表露，“从上个世纪70年代以来超生情况和公安机关、统计部分及人口计生部分的统计差别来看，我国大概有1000万左右没有户口的'黑人'.” [4]　　“黑人黑户”现象的存在，首先是直接导致以户口登记资料为依据的人口统计数据失灵。为了解“决黑人黑户”所引发的户口统计数据不准的题目，户籍部分不得不在全国人口普查期间采取“赦免”的方式，对“黑人黑户”进行补登。其次，由于户籍制度与社会福利、个人发展等相交炽，没有被户口部分登记的黑人黑户不能办理身份证与户口簿，从而在接受教育、就业、办理保险、购车购房、结婚登记等方面受到影响，不能享受正当情况下的相关社会福利和个人发展机会，现行户籍制度成为“黑人黑户”受损的重要原因。　　（二）“常住都市的暂住人口”题目。暂住人口，本来是指离开户籍所在地，在非户籍所在地短暂居住的人。所谓常住都市的暂住人口，就是指长期在某一城市里工作、经商，却不能拥有该城市户籍的人。 根据相关资料，在我国北京、上海、深圳等大城市，都拥有大量的“常住都市的暂住人口”。　　“常住都市的暂住人口”，主要包括两类人，第一类是在大城市里务工、经商却没有该城市户籍的人。假如没有通过该城市户籍部分的审批，即使这些人在所居住的城市里拥有了自己购买的屋子，拥有了自己的企业，生了自己的后代，居住了很多年，仍然只能算作是暂住人口。第二类就是第一类人的后代，他们由于父辈在大城市里务工、经商而长年生活在大城市，与大城市的孩子一起生活、一起成长，除了不拥有大城市户籍外，几乎没任何区别。　　“户籍身份的界定与转变的限制，使公民的初始机会不同等，并影响人的发展。”[5]“常住都市的暂住人口”是现行户籍制度中的户籍审批所造成的社会现象。由于我国户籍制度与社会福利制度、教育制度、就业制度、以及其他治理制度互为条件与条件，“常住都市的暂住人口”及其后代在进学教育、就业、个人发展方面受到限制或碰到不利条件；造成“常住都市的暂住人口”的同等权被剥夺、甚至滋生一种“相对剥夺”的情绪。　　随着社会的发展，“常住都市的暂住人口”已经形成一个庞大的社会群体，这个群体长期处于“人户分离”状态——被排除在城市主流社会之外，不但造成户口统计资料失真，而且成为城市（流进地）社会稳定的长远隐患。　　3.城乡对立、***。“乡——城户口划分奠立了城乡分治的二元结构，使城市和乡村在利益格式上形成巨大反差，助长了地缘群体和地方保护意识，阻碍了社会整合和良性运行。”[6]　　在户口的分类中，农村户口与城镇户口是两种基本的分类；而我国的居民也相应地回属到农业户口与非农业户口两大阵营。 假如说在户口分类之初这种户口分类法还有积极意义的话，那么随着社会的发展其已经成为“鸡肋”了——城乡社会的对立与***，在相当程度上应当回咎于这种户口分类治理模式。　　早在上世纪五十年代，我国为了发展产业，制定了农村补贴城市、农业补贴工作的政策；而这种政策的执行，在相当程度上与户籍制度实施是有着密切联系的。在户籍制度制定实施之初，农村与城市的差异不是太大；但随着社会的发展，我国的城乡差距已经越来越大——其中，户籍制度限制了农业户口的农村居民向城市的迁移，限制了农民的发展机会。在改革开放后，固然政策答应农村富余劳力进城务工，但由于户口分类治理与城市户口迁进的限制，导致了庞大农民工群体群体——在城里务工、却进了不了城市的户籍；一旦经济发展遭遇挫折，这个群体轻易形成危及社会稳定的流民阶层。　　另外， 户籍制度所引发的违法犯罪题目也是户籍制度在城市化进程中所存在不足或弊真个体现。户籍制度所引发的违法犯罪题目，主要包括两个方面，一是户籍治理机构的权力寻租而而引发的渎职犯罪题目，二是不法职员利用人们渴看获得户籍登记心理而实施的伪造、欺诈犯罪题目。前者会损害户籍治理机构作为政府部分的廉洁性，进而进步户籍治理的行政本钱；后者则可能催生伪造户籍治理证件的地下产业链，给社会造成的更大、更长远的危害。　　三、经济法视野下户籍制度弊端产生原因的分析　　自上世纪五十年代我国开始实施户籍制度以来，我国户籍制度就对所有居民的生活与工作产生了巨大的影响，每个人的出生、迁进、迁出、死亡都需要到户籍治理部分进行登记；不同类型的户口在进行户口登记时，户籍登记部分对其审批时所把握的标准与控制标准不一样；其中，由农村向城镇迁移、由小城镇向大城市迁移、由普通城市向首都迁移时，控制的严厉程度也随之加大。但是，户籍制度的种种弊端，只有在近十年来日益突出、并成为社会题目的；而且几乎是随着我国改革开放的进程同时出现、并日趋严重的。因此，在分析户籍制度之种种弊端时，应当将户籍制度置于社会结构变迁的大背景当中。　　（一）经济法学理论以为，身份治理对应于传统社会，自由、同等是现代社会治理的价值。　　上世纪五十年代至八十年代前期，我国社会属于传统的计划经济时代，当时人、财、物的活动的频率与数目都比较小，社会成员间的财富差距不大，因而当时的社会几乎是一个静态的社会；在传统社会的静态背景下，户籍制度固然也对每个居民的生活与工作也发生影响，但并不很明显。因此，我国户籍制度在上世纪五十年代至八十年代前期对社会的影响主要是正面的，其作为一种社会控制手段为维护社会秩序发挥了重要功能，同时其作为一种人口统计手段为政府其他决策提供了重要帮助。　　自从上世纪八十年代我国改革开放以来，尤其是社会主义市场经济制度形成与分配制度改革以后，人、财、物活动的频率与数目加快，我国已经过传统的静态社会转为活动的社会，我国城市化进程不断加快。在现代社会的开放背景下，自由、同等、权利等成为社会成员的主流价值观念，要求社会控制从“从身份走向契约”。而户籍治理制度却仍然依靠那种几乎静止的户口分类来管制社会成员进而实现社会稳定，已经分歧城市化发展的需要，甚至成为开放社会进一步发展的阻力。　　（二）根据经济法学理论，审批式的政府管制模式需要重新审阅。　　在户籍制度中，户籍审批是一项重要的治理制度。人们在申报户口登记过程中，都需要户籍治理机构的审批。例如，在出生登记中，户籍登记部分要在登记前要对申请人是否有出生证、准生证、父母的户籍种别等内容予以审核，通过了审核才予以登记；在迁进登记中，户籍登记部分首先要审核申请人的户籍种别与迁进理由，申请人只有通过了迁进地户籍治理机构的审批才可能获得《准迁证》；申请人凭《准迁证》回原户籍地办理《迁移证》时还得再次接受户口治理机构的审批；甚至居民办理死亡登记时还得接受户籍治理机构的审批。户口治理机构的审批范围并不限于户口登记，户口治理机构还审批居民的身份证实、品行证实等。在社会生活中，居民经常需要到户口治理机构办理身份证实、亲友关系证实、无犯罪记录的品行证实等身份证实；也需要户口治理机构的审批。户口治理机构对户籍登记审批的依据，主要是户口治理方面的法律法规，如《户口登记条例》、《居民身份证法》、《居民身份证法实施细则》等；但不限于这些法律法规。如在办理婴儿出生登记时，户口登记机构在审批中还要审查该婴儿的出生是否符合《计划生养条例》的规定（即是否有计划生养部分的《准生证》）；北京、上海等大城市的户口治理机构在办理迁进登记中的审批时，还适用当地的地方性法律法规。当户口成为分配社会福利的一种依据的时候，户口治理机构作为政府的一个部分，因而人们有理由期待实在现社会的公平、公正。但是，由于户口治理机构办事的模式主要是审批制；而审批制作为政府管制的一种模式，本身是有缺陷的。　　根据经济法理论，审批制是传统政府管制模式的核心。“管制理论的维护者以为管制的出发点是公共利益”，但“以施蒂格勒为代表的芝加哥学派首先对其目标表示怀疑”，施蒂格勒运用经济学的基本范畴和方法分析了管制的产生机制，即政府管制的利益机制。“施蒂格勒把政府管制看作是一种特殊的市场，管制制度是一种特殊的商品，它的供给者是政府官员，需求者是某种社会阶层”；根据市场价值规律，“管制的购买者和供给者都按效用最大化目标行事、并按本钱——收益比较原则进行选择”[7].　　在户口治理制度中，户口与社会福利紧密联系在一起，户口成为分配社会福利的主要依据，户口治理机构的审批制则是政府管制社会福利的一种主要模式。根据经济法理论中政府管制理论的基本观点，户口治理由于政府管制模式而形成了一个市场，在这个市场里，供给者是户口治理机构，需求者是想获得户籍登记的社会阶层（或社会成员）；在这个“户口市场”里，供给者与需求者都为使自己利益最大化而选择自己的行为。因此，在市场经济条件下，供给者——户口治理机构的权力寻租、户口需求者为获得户口登记而穷尽一切方法的现象就都产生了。　　户籍制度的最初功能设计是人口统计与社会控制，但由于将户口分成为同的种别、并与有差别的社会福利分配制度联系在一起、加上采取了户口审批的政府管制模式，终极使得户籍制度的种种缺陷在城市化进程中暴露出来。　　四、我国户籍制度改革路径的思考　　由于户籍制度在城市化进程中所暴露出来的种种弊端与不足，改革现行的户籍制度已经成为社会各界的共叫。但在关于选择户籍制度改革路径方面至今仍未达成共叫，甚至有学者建议“取消户籍制度”。　　（一）消除户籍制度在城市化进程中暴露出来的弊端不以取消户籍制度为条件。首先，户籍制度的目的也即其核心功能，是人口统计与社会控制；任何一个国家都需要设置或保存人口统计的机构或智能，也需要基于人口治理的社会控制机构或职能。假如由于户籍制度引发了一些社会题目就取消户籍制度，那么国家还得建立其他的制度来替换户籍制度的人口统计与社会控制，一方面导致国家原先为施行户籍制度而作的投进成为沉淀本钱，另一方面国家还得为建立、施行新的人口统计制度再花费更多的本钱。　　其次，由于户籍制度已经实施多年，在我国社会上已经形成了一个成熟而稳定的“社会生态”。假如贸然取消现行的户籍制度，则可能给居民的生活与工作造成极大的不方便，甚至影响社会的***与稳定。　　第三，消除户籍制度在施行中暴露出来种种弊真个根源，并不是以必须以取消户籍制度为条件的。即消除户籍制度在城市化进程中暴露出来之各种题目与弊真个目标，是可以在保存现行户籍制度的条件下实现的。　　（二）在选择户籍制度改革的路径时，应当坚持“保存户籍制度的人口统计与社会控制功能，消往影响户籍制度统计失灵、阻碍社会公平进而危及社会稳定的负面因素”原则。在改革的措施方面，可以考虑为户口减负，即往掉寄存在户口上附加价值，还户口的身份凭证之本色；就能够消除户籍制度所引发的“黑人黑户”、“常住城市的暂住人口”等不公平、不正义的现象；而为“户口减负”的措施，只需要改革现行户口治理中的政府管制模式——用注册备案制代替现行审批制。　　所谓注册备案制，就是指在户口治理制度中，户口治理机构对于居民申报户口登记的，只作形式上的审查，假如申请人所提交的材料在形式上符合相关要求，即予以登记。户口注册备案制与户口审批制的最大区别，就是后者对户口登记规定了严格的限制条件（如要求出生登记申请人提供准生证、进户登记申请人提供政府其他部分的许可证件等），要求户口治理机构在办理户口登记过程中对于需要户口登记者进行严格的审查；而前者对户口登记不再规定严格的限制条件，户口登记机构对于申请户口登记的人不作严格的条件审查，只需要简单核实申请人的身份，即予登记。采用注册备案制的户口治理模式，能够消除现行户籍制度在城市化进程中暴露出来的种种弊端；同时，也能够促进户口与寄托在户口上的各种社会福利制度的分离。当然，采用注册备案制取代审批制的户口制度改革，可能在改革初期会对现行社会福利分配制度造成一定程度的影响，但是，随着社会的发展，社会成员同等享受政府提供的社会福利终将实现。　　【注释】　　[1] 【美】诺思著 陈郁等译 .经济史中的结构与变迁.【M】上海：三联出版社. 1994.　　[2] 转引陆益龙. 1949年后的中国户籍制度：结构与变迁 【J】北京大学学报（哲学社会科学版）.2002（3）　　[3] 王芳，户籍改革的思考[J]，江苏警官学院学报，2005（1），02.　　[4] 王金海，1000万黑户的荒诞[N]，工人日报，2005-03-13.　　[5] 陆益龙，1949年后的中国户籍制度：结构与变迁[J]，北京大学学报（哲学社会科学版），2002（2），129.　　[6] 同上。　　[7] 徐士英，竞争法新论[M]，北京大学出版社，2006，第148页。