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权力——社会学与行政法学的对话

2016-04-04 01:02 学乃法学之母，两大学科存在着大量共同话题，权力——既是一种社会现象，又属公法核心概念，经常处于社会学家和法学家交变流织的视野之间——当属其一。于公法而言，有两本不得不读的著作：一本是美国社会家丹尼斯·朗所著的《权力论》，以美国制度的***模式为观察点，阐明了权力的定义、形式、基础和用途，提供了极其全面的权力知识，不啻为20世纪西方权力观最有的名著；另一本为王学辉等学者（以下称作者）的行政权专著——《行政权研究》，以当今中国行政改革为基本着眼点，细致的了社会行政权的演进、行政权的特性及运行规则、行政权的失范与扩张、政府职能改革、行政权的监视与制约等一系列行政权的重点、热门。这两本著作分别从社会学和行政法学的角度对权力和行政权条分缕析，在诸多题目上交相照映，相得益彰，为公法学者提供了两幅完整的权力解剖图。　　一、权力/行政权的定义及性质。　　什么是权力？权力有什么特性？这些都是社会学与法学经久不衰的热门课题，学者们众说纷纭，莫衷一是。《权力论》摒弃了权力必须是强制性这一普遍倾向，拒尽把权力等同于强制、武力或武力威胁，将权力概括为“某些人对他人产生预期效果的能力”。 1丹尼斯·朗以为，权力具有有意性、有效性、潜伏性、单向性或非对称性、权力所产生效果等五个性质。从前述定义出发，他将权力分为四种基本形式：武力、操纵、说服和权威。丹尼斯·朗反复夸大，武力、操纵、说服或权威共同表现在一个掌权者的身上，而以一种类型为主，很少以纯粹形式存在于社会现实中，权力的诸形式具有易变的倾向性法则，由于“对给定权力对象行使多样性的权力形式对掌权者是有利的”。2 他还特别阐释了强制与正当的相互作用，“强权即公理”，“枪杆子里出政权”仅表明政治权力通过武力赢得，并非靠武力而维持。卢梭精辟的概述了光靠武力统治的局限性：“最强有力的人尽不能成为任何时候都强的主人，除非他把武力转变为权利，服从转变为义务。”3 政治权力依靠对武力的垄断，以对付向国家正当性挑战的人们，但武力只是维系统治的最后形式，统治者需要正当，一切权力都是正当与强制的混合体，即“爱戴” 和“敬畏”的结合，作者从而批判了社会强制论与社会认同论将二者划分的过于明确。强制的正当性又是一个不断说服的过程，但是这种刚性权力向柔性权力的过渡永远不会彻底完成，所以，权力的强制性因素也有不可削弱性，即使成功的正当也决不会彻底消灭强制因素。　　这种扩大化的权力观对于公法学具有巨大的解释力。 4在整部《行政权研究》书中，作者都是以一种“大权力观”的视角来观察和阐释行政权力权的。《行政权研究》直接继续了丹尼斯·朗的权力定义，把行政权当作政治权力的一种——“是国家机关对国家行政事务进行组织和治理所享有的权力” ，5在作者看来，行政权不过是公共行政领域之内的国家行权力，包括武力形式的行政检查权、行政处罚权和行政强制权，还包括操纵、说服和权威等权力形式的行政规范权、行政奖励权、行政合同权、行政指导权等。行政权必须是“力”与“理”的结合，作者以政府公关活动的广泛存在和美国总统对公共***的操纵等生动事例给予了注解。尽管现代社会行政权力的形式层出不穷，非强制性的行政权形式不断涌现，然而作者仍然把强制性作为行政权的首要特征，可能是由于行政权作为国家权力的一种，基于强制的不可削弱性得出的这一结论，与丹尼斯·朗的权力观稍有悖离。至于行政权的支配性、执行性、公共性和服务性则与权力的非对称性、有意性及权力的效果分别对应。　　二、权力/行政权的动员和组织。　　丹尼斯·朗以为，权力的基础是资源：个人资源和集体资源。个人资源活动性较大；而集体资源由于有比较稳定的团体和组织来拥有和使用，不大可能活动，明显优于个人资源，“不管资源多么丰富，个人权力明显不能胜任的任务可以由组织的团体来实施。”6 因此，创造和保持集体资源是社会学的中心题目，远比个人资源的分配更为重要。一切团体和组织是集聚的、综合的集体资源的动员，7而团结和组织是基本的集体资源，是动员其他一切的先决条件。在社会现实中，不同的社会团体被动员起来的可能性差异很大。比如农民，为了维持基本生活而斗争，且缺乏被集体动员起来的技能和知识，加之地域上的分散性，是最不轻易被动员的资源。正如马克思把农民比喻为“一堆土豆”，只有用“麻袋”才能团结起来那样，追随马克思思想的***人于是夸大，农民天生不是领导阶级，而必须通过另一个阶级的政治动员才能组织起来。　　从政治权力组织方面看，在代仪制***国家，人民通过他们和国家之间的调解组织——政党和利益团体明确表达他们的各种要求，故政党和压力集体是政治动员的理想结果。丹尼斯·朗于是建构了作为政体的一个轮廓模型——国家，政治组织和政治底层三位一体：国家由与宪法持续形成；政治组织为获得或控制国家而竞争；政治底层由疏松的政治支持者组成。其中，政治组织在达成国家与社会的调解功能方面起到关键性的联结作用。接着，他将批判的矛头直指对极权主义和无政府主义——极权主义，摧毁了“三位一体”权力动员结构的中间层政治组织的正常结构的必要功能，使国家与政治底层直接联系起来，摒弃代表性的调解组织，力图直接统治臣民，或将它们吸收和改组成为党或独裁者的机构，实在质是建立自己的中间结构来防止独立群体的可能反抗，个人被同一在这个结构中， “意识形态是把党，国家和人民视为一体” ，党总是党国真正的权力中心；无政府主义，反对权力调解结构的另一个极端，它的思想根源是民粹主义，民粹主义的特征是极其不信任一切调解组织，希看代之以 “人***志”的直接表达，它把社区视为能够治理自己、必要时行使“整体委员会”功能的、无区别的政治结构，摧毁国家、政治组织两个上层。丹尼斯·朗关于政治权力的“三位一体”理论，对于政治学和宪政理论无疑具有重大指导意义。　　《行政权》回避了丹尼斯·朗的宏大叙事，作者必须在***制的宏观背景下解决中国的实际，但对行政权与政党、利益团体和组织的关系题目，同样不能回避。社会的行政权力，无论是否处于分权制衡的体制下，其行使既非完全的***，亦非完全的独裁，行政权在向社会领域渗透的同时，也受到社会气力的制约。行政决策不仅受执政党政策的直接，还受政党制度的影响，作者以大量事例论证了竞争性的政党下的斗争和妥协对行政权的有效监视作用，同时直陈“假如一个国家的政权长期为一个政党所把持，则很可能出现党政一体的现象”， “执政党权力不应该表现为行政权力”，党政必须分开。对于利益团体，作者一反传统观念中嗤之以鼻的口气，“利益团体的普遍存在，是对政党政治乃至整个***政治的补充”，“利益团体最兴旺发达的国家，也是法制比较健全，***政治比较有保障、物质文化最繁荣昌盛的国家”。8 作者极力呼吁完善行政程序，增加权力运行透明度，扩至公众参与，加强权力监视，终极还权于民，还政于社会，逐步实现行政权力与社会权力、公民权利之间的平衡。显然，作者对行政权的微观运行，与丹尼斯·朗关于政治权力的“三位一体”不谋而合。遗憾的是，作者没有深进分析如何在行政法体制下如何培育利益团体、社会组织及公民团体的相关题目。　　三、权力/行政权的监视与制约。　　《权力论》没有明确提出权力的监视与制约这一命题，而是从权力关系进手间接述及的。丹尼斯·朗以为，从单个权力关系来看，是非对称的，“假如人人同等就没有政治，由于政治必然包含着上下级” ；9但从人们之间的全部关系来看，一个人或一个群体对其他人或其他群体的控制，由其他人或其他群体在不同领域的控制来取得平衡，由此区分了“分散权力” （以参与者之间权力的划分与平衡为特征）和“完整权力”（以一方垄断决策和发起行动为特征），从而避免了完整权力引出的“谁统治统治者”、“谁警卫警卫员”、“谁监视监视员”的一系列权力悖论。在此基础上，作者了权力对象反抗或抵制完整权力的四种方式：（一）对掌权者努力行使消极抵消权力；（二）对权力的广延性、综合性和强度上设置障碍；（三）摧毁掌权者的完整权力；（四）以及，让权力对象获取完整权力来取代他。在自由主义“要法治，不要人治”的政治口号的引领下，法治是摧毁完整权力的重要途径，不过，他夸大，必须是不仅捕捉国民也捕捉立法者的网，固然法律对权力的限制是消极的，却是必要的，正如纽曼所言——“它们限制不是引导各种活动，这正是给予公民最最少保护的法律特性” ，10人的权利的正式法定保证，规定了权力综合性和强度的极限。丹尼斯·朗还分析了权力关系的三大属性：权力的广延性（权力对象的数目多少）、综合性（调动权力对象活动领域的数目）、强度（控制力程度）。三者之间处于此消彼长的辩证运动之中，广延性越大，权力的综合性与强度将受到一定的影响，反之，亦然。　　“一切有权力的人都轻易滥用权力，这是亘古不易的一条经验。”11 面对不断扩张和异变的行政权力，作者***在国家主义和自由主义之间作出抉择时，作者尽不犹豫的站在自由主义一边。带着对行政失范的忧虑和行政秩序的渴看，作者不仅反复阐明了“法外无权”、“越权无效”的行政法控权思想，还具体提出了行政权运行的规则——效率规则、效益规则、正当性规则及公道性规则。针对行政权力的扩张和公民权利的，作者倡导了二者的兼容之道：行政程序，是让二者的良性互动与达致平衡的保证。　　不丢脸出，《权力论》是以美国***政治模式为基本出发点的，具有鲜明的阶级态度，甚至在研究范式上和法学也有明显区别，力图对权力这一社会现象作客观中肯的描述，极力避免任何价值评判。而《行政权研究》作为一本行政法学专著，必须针对中国的政府职能转变和行政机构改革，在法学语境下探讨探讨法律对行政的控制，以及行政权与正义、效率等价值的关系。它们的共同点在于：字里行间渗透着对权力或行政权的疑虑和忧患意识及不信任态度，着眼于权力的分配、权力的组织和沟通等现实题目，竭力寻求***的权力关系，后者更是极力推崇行政法的控权和服务思想。在丹尼斯·朗眼中，权力有“行动权”（Power to）和“控制权”（Power over）之别，“控制权”是“行动权”的特例，仅仅表明一种社会关系。假如把前者融进后者，权力概念则获得了独裁主义特性，其结果呈“零和”状态。但是，只要人们追求集体就离不开权力关系，“行动权”作为实现集体目标的手段或工具，而不是个人的目的，其结果却是“非零和”的，行政权乃至政府只是实现公共利益所必要的“恶”而已，《行政权研究》所追求的行政权公共性与服务性正好体现了权力的“非零和”结果。限制、规范并公道划分权力，让社会现象中的权力和行政法现象中的行政权，成为通往社会福利的桥梁，笔者以为，正是两本著作的要旨所在，社会学和法学于此殊途同回。***的权力关系及规范的行政权运作，离不开***与宪政——惟有***与宪政，是《权力论》和《行政权研究》这场来自不同学科领域、跨越东西方***模式、超越意识形态和阶级态度对话的基础。　　注：　　1.[美]丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶 郑明哲译，中国社会出版社，2001年1月第1版，第3页。　　2.[美]丹尼斯·朗：同①引书，第82页。　　3.Bertrand Russell， Power： A New Social Analysis， London： George Allen and Unwin， 1938， p.52.　　4.王学辉 宋玉波等：《行政权研究》，中国检察出版社，2002年10月第1版，第111页。　　5.王学辉 宋玉波等：同⑥引书，第168页。　　6.“动员”一词来源于军事，它是指“为追求集体目标而形成人群、团体、社团和组织的过程”。Anthony Oberschall， Social Conflict and Social Movements （Englewood Cliffs，N.J.：Prentice-Hall，1973），P.102.　　7.王学辉 宋玉波等：同⑥引书，第66、67页。　　8.Hans Gerth and C，Wright Mills， Character and Social Structure （New York：Harourt，Brace，1953），P.193.　　9.Franz Neumann， Democratic and the Authoritarian State（Glencoe，Ill，：The Free Press，1957 ），P.17.　　10.[法]孟德斯鸠著：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。　　譬如，传统行政法理论把强制性视为行政权的本质特征，拒尽把行政指导作为行政权的具体形式，在解决行政指导的国家赔偿是往往难以自圆其说。在丹尼斯·朗的权力观中，行政指导无疑属于说服或诱导式权威，不过是行政权的另一种运用形式而已。据此，行政指导的国家赔偿理论题目可以迎刃而解。