试关于行政不作为及其法律规制学毕业论文(2)
2016-10-30 01:06
导读：（一）构建完善的行政组织法 完善而科学的行政组织法的构建包括三个方面的内容：一是行政权界定科学，在界定行政权的范围时需遵守这样一个原则：
（一）构建完善的行政组织法 完善而科学的行政组织法的构建包括三个方面的内容：一是行政权界定科学，在界定行政权的范围时需遵守这样一个原则：行政权的范围要和一国现时的社会状况相符合；二是行政机关配置科学、职责明确。从这个角度业说，我国应对机构设置予以重新论证，力争使其达到最优组合，从而避免因机构职责不清造成的行政不作为；三是加强对法律、法规授权组织的监视。在我国，除了行政机关外，还包括一些法律、法规授权组织，如公立学校等。这些组织虽具有一定的行政职能，但不是行政机关，因此对其行为方式、程序等的要求和监视长期以来未被重视。因此对这类组织具有行政性质的行为，也要和行政机关有同样的要求，首先行使职权的过程要遵守行政程序的要求，以达到公然、透明、公正的目的。 （二）完善公务员制度 “组织是人群行为”的概念是美国
政治学的一个新学派（行为主义）提出来的。组织不仅是一个结构，使组织发挥作用的回根结底是人，而不是结构。[7]因此保持公务员的勤政高效无疑是控制行政不作为的抽薪之策。公务员制度完善包括以下几个方面： 1、考选制。即非领导职务公务员在录用时实行“凡进必考”制，少数职位、职员可以例外，但有严格法定条件加以限制。这一点已经得到了《公务员法》的肯定和认可。但是，从实际情况来看，考选制尚需进一步完善。比如，在考试成绩上应注重笔试，尽量减少人为因素，等这一制度渐趋成熟后，再逐步扩大口试比重。再如，要加强对考试的监视，并应建立不服考试处理决定的申诉制度。[8] 2、考核制。即对公务员从德、能、勤、绩诸方面加以评价和督促。行政治理工作的多样性，使对公务员的考核难以形成同一的标准。这需要行政机关针对本部分的工作特点在实践中积极探索适合本部分的考核机制。例如实行工作量化制，将可以量化的工作尽量量化到人，这样不仅功过分明，便于考核，而且在行政机关内部打破大锅饭，促使公务员履行自己的职责。 3、
培训考试制。公务员队伍中行政能力不足题目较为严重，除了故意行政不作为外，还有大量因公务员知识、业务能力为足等而产生的过失行政不作为。这是长期以来只夸大工作而忽视对公务员的培训和考试所致。所以，有必要增加对公务员的培训要求，并形成有约束力的制度。 4、激励与惩戒并举。对于公务员怠于履行职务的行为，要严格责任追究，即加大行政不作为的代价。同时，重视激励的作用。在行政机关日常工作中应留意及时行政及时奖励。 5、首长问责制。根据我国宪法，我国行政机关实行的是首长负责制。首长负责制意味着一个行政机关的首长要承担和其权力相对应的责任。首长问责制主要追究的是行政首长在领导、治理、监视等方面的不力之责，这是我国充分感受到行政不作为的危害后采取的有效措施，由于这一措施把行政不作为与行政首长的前途命运直接挂钩，因此极大加强了行政首长的责任感，是减少行政不作为的有力举措。但总体看，目前的首长问责制仍属于“个案”处理模式，尚未形成一种规范和制度，甚至还称不上是“问责制”。要想让其成为一种制度，还有待理论的跟进，问责主体、被问责对象、问责范围及问责程序等题目都亟待厘清。 （三）完善监视制度 我国历来重视对行政权的监视，也构建了层层叠叠的监视体系，其中法定监视机关包括权力机关、司法机关的外部监视和行政机关的内部监视，其它还有***监视、公民监视等。这些监视制度一定程度上制约了行政权力、规范了行政行为，但从现实中行政权的滥用情况看，我们的监视制度还没有起到应有的作用。 但是，笔者以为行政监视流于形式、未能发挥作用的根源不在于制度设计的不公道，而在于相关制度、措施没有得到有效的贯彻执行。所以，就监视制度建设而言，当务之急在于完善权力机关、行政机关内部以及社会监视的执行机制，确保监视制度的良性运作。 三、规制行政不作为的程序性措施 行政程序法外在表现为规定行政权运行的方式、方法、步骤、空间、时限的法律规范，其内在的理论基础是程序正义论，即通过程序实现正义。[9]行政程序法之所以能控制、减少行政不作为，是由于：第一，行政不作为多存在于程序方面。行政行为大多由一系列的过程性要素构成，具有明显的程序性质。行政不作为虽也有实体上的，但大多数还是程序上的。如对行政相对人的申请不予答复、行政处理中的不表明身份、行政处罚中的不说明理由等等。第二，行政程序法为行政权力的正当运行规定了法定程序。行政程序法通过规定行政主体必须及不得如何行为，否则须承担某种不利的法律后果，从而将行政权力的行使置于程序规范的约束之下，进而规范行政行为，减少行政不作为。实践中，各国往往采取一些具体制度来保证行政程序法目的的实现，下面几项制度对控制行政不作为有鉴戒意义。 （一）公然制度 行政公然不仅包括情报信息公然，而且包括行政行为过程的公然。“阳光是最好的防腐剂”，只有公然，才能让公民广泛参与并监视行政活动，才能保证行政权的规范行使，从而使行政不作为等行政违法行为无躲身之地。 行政公然是第二次世界大战以来现代各国行政法制发展的趋势，而以美国最为典型。美国有关行政公然的法律主要有《情报自由法》、《阳光下的政府法》和《会议公然法》等。以美国为例，公众取得政府文件的途径和方法有三种：一是政府依法公布于《联邦登记》上的文件；二是政府主动公然文件；三是依公众请求公然文件。与之相比，我国的行政公然缺乏刚性制度保障，公众的知情权、监视权得不到切实的保障。 （二）听证制度 听证制度包括两层含义：一是指行政主体在做出影响行政相对人权利义务的决定之前要保障相关人就与决定有关的事项表达意见的机会；二是指行政主体在制定规范性文件或制作行政计划时要听取公众的意见。在我国行政听证程序尚未作为一项严格的制度在行政立法中予以确立，只是在个别立法中对一些特别行政行为规定了听证制度。例如在《立法法》中规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”在这里，听证并不是一项必经的程序，从而使听取意见的规定往往流于形式。而在对具体行政行为的立法中，也仅有《行政处罚法》和2004年刚刚出台的《行政许可法》等少数法律法规规定了听证程序，而对于其它大量的行政行为则无听证程序的法律要求。 在我国即将制定的《行政程序法》中，应将听证程序制度化。行政主体在制定规范性文件、制作行政计划等涉及不特定人重大利益的行政行为中，应主动召开相关利害人、专家等参加的听证会；在涉及特定人重大利益的行政行为中，应告知相关人有要求听证的权利，并切实保障相关人听证权的落实。听证制度保障了公民对行政行为过程的参与及表达意见的权利，由于公民的及时参与和维护自身权益的强烈愿看，从而可以大大降低行政不作为发生的机率。 （三）告知制度 包括说明理由制度。即行政主体在做出影响行政相对人权利义务的决定之前或之后，应将有关事项告知有关相对人。我国《行政许可法》就采纳了这项制度，规定行政机关依法做出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。这项制度不仅有利于保障行政相对人的权利，而且限制了行政恣意行为，对行政不作为起到了有力的控制作用。 （四）时效制度 即行政主体在法定期限内不作为，待法定期限届满后即不得再作为或即产生相应不利的法律后果。如我国《行政许可法》规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，申请材料不全或者不符正当定形式的，应当当场或在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到材料之日起即为受理。据报道，内蒙古就推出了这种行政默认制度。该制度规定，投资审批代办机构接到投资审批材料后，应立即按审批内容分送有关部分，变“串联式”审批为“并联式”审批。有关部分必须在3个工作日内办结并返回投资代办机构，未按时返回的即视为同意。[10]这无疑有力遏制了行政不作为。 （五）档案制度 即行政主体将其与行政相对人的活动过程记录在案以备查考的制度。这项制度不仅适用于对特定人做出的行政行为，而且更应规定在针对不特定人的行政行为中。例如负有市场监管职责的行政主体在履行对市场的监管职责时，每次检查、检验等行政行为的时间、地点、职员、过程以及结果等都应记录在案。这项制度的果断执行使行政行为更加规范化，不仅有利于遏制行政不作为，而且在行政不作为发生后防止推卸责任，有利于责任的追究。 参考文献 1、王名扬著：《美国行政法》（上、下），中国法制出版社，1994年版。 2、王名扬著：《英国行政法》，
中国政法大学出版社，1987年版。 3、王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1988年版。 4、王成栋著：《政府责任论》，中国政法大学出版社，1999年版。 5、章剑生著：《行政监视研究》，人民出版社，2001年版。 6、朱维究主编：《政府法制监视论》，中国政法大学出版社，1994年版。 7、周佑勇：《论行政不作为》，载于罗豪才主编《行政***丛》第2 卷，1999年版。 8、朱新力：《论行政不作为违法》，载于《法学研究》，1998年第2期。 9、湛中乐：《浅谈遏止“行政不作为”》，载于《中国党政干部论坛》，2003年第9期。 10、郑琦：《行政不作为探析》，载于《行政论坛》，2003年9月。 注释： [1] 罗豪才主编：《中国司法审查制度》，
北京大学出版社1993年版，第168页。 [2] 吴偕林：《关于不作为行政行为与不作为行政案件范围的思考》，载《行政法学研究》，1995年第一期。 [3] 黄曙海主编：《行政诉讼法100问》，法律出版社1989年版，第79页。 [4] 周佑勇著《论行政不作为》，载于罗豪才主编《行政***丛》第2卷，1999年版，第240-278页 [5] 张树义：《行政法与行政
诉讼法学》，高等教育出版社，2002年9月第1版，第35页。 [6] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年10月第1版，第99－101页。 [7] 龚祥瑞著：《比较宪法与行政法》，法律出版社，2003年版，第342页 [8] 参见冯军著：《国家公务员考选制度研究》，载于罗豪才主编《行政***丛》第2卷，法律出版社，1999年版，第215-216页 [9] （美）罗尔斯著，何怀宏等译《正义论》，中国社会科学出版社，1988年版，第82-83页 [10] 来源于2004年1 月19日新华网，原载于《京华时报》
