异体监督理论及其在行政监督中的应用(2)

　　其次，监督的对象是行政机关的行政行为以及行政工作人员的职务行为。主权在民的体制下，行政行为就是民众意志的表达和执行。政府的根本理念是主权属于人民，政府权力来源于公众结成的，来源于人民的同意和授权。[③]因此，如何运用好这种民众同意授予和转让的权力，如何在各种利益关系和力量的纵横交织中自如博弈、平衡各方利益关系，如何让民众对政府满意、信任是政府行政行为的最终目标。这就需要对行政行为本身及其执行主体进行从头至尾的监督，政府部门及其公务人员是行政监督的必然对象。

　　再次，行政监督是由内部监督和外部监督构成的。内部监督主要是指行政机关背部形成的监督系统，有一般监督、业务监督、专门监督、监督、检查监督等；外部监督是指来自于行政机关之外的监督主体对行政机关及其工作人员的监督，有权力机关的监督即人大监督、司法机关的监督、政党监督、社会组织和第三部门的监督、人民群众监督、社会舆论监督等。监督体制体现出一种内外结合、自成系统的特点。

　　最后，行政监督的意义除了它本身在行政过程中的重要性和与权力相生相伴的根本属性外，还对于当今法制社会的构建意义重大。行政监督是依法治国、依法行政、正确贯彻执行和政策的重要保证；是建设责任政府、遏制行政权力腐败的有效保证。[④]行政监督有效地促进行政人员的依法行政、合理行政，强化了行政，提高了行政效率，推进了反腐败建设。

    2、面临的难题

　　目前，我国的行政监督从主体上来说，主要是一同体监督、纪检督察监督、审计监督为主，而异体监督、人大监督的强度和力度都不够到位，人民群众监督、舆论监督、第三部门监督更是仅仅对与基层权利和表面行为具有监督和约束作用，这种监督机制的不完善、不健全、多元化主体的缺位以及行政监督体系设置的不合理使我国的行政监督在实际运行中出现许多问题，尤其近几年我国中出现的一系列问题是行政权力监督领域红灯频闪，“苏丹红”、“多宝鱼”一波未平，“注水猪”、“毒奶粉”一波又起，溃坝、矿难、舞厅火灾更是层出不穷。问题的产生是强化监督管理的契机，问题的发现是进行改革的基础，对于监督不力的表现和原因分析主要有以下几个方面。

 　　（1）行政权力滥用的现象普遍化、严重化。行政权力具有管理领域广、能动性强、自由裁量权大、可以强制实施等特点，同时也具有公共性、手段性、自主性、一元性、时效性和膨胀性的特点，是最容易违法、出轨、滥用的一种权力。行政权力的运行表现为对全社会资源和价值的整体配置，行政权力运行主体的主要职责在于管理社会公共事务，维护社会公共秩序，协调社会公共利益，但是“行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法避免的”。孟德斯鸠认为，有权力的人们会使用权力一直到遇到界限的地方才休止。[⑤]所以防止行政机构膨胀、行政权力滥用、社会资源浪费，做好行政权力监督从权力根源上来说是十分必要的。而当今的行政生活中，权力滥用、侵权、越权、僭权的现象普遍存在着，如多行政职能部门未能完全坚持执政为公、执政为民的理念来履行职责，反而会根据自身的自利性要求或某种特殊群体的利益要求而为违背了行政权力的正常运行。

　　（2）三权分立不到位，行政权力过分集中。三权分立是指将国家权力划分为三种：立法权代表国家的一般意志，行政权主要执行国家意志，司法权主要在与保护民众的利益。[⑥]目前采用行政首长负责制的行政体制占大多数，这种将行政权力的全部或部分交由行政首长一人掌握和负责，同时也要基于领导集体讨论会议的讨论和通过的体制体现了权、则、利的统一性，但也有许多弊端，比如在权力运行中出现的“家长制”现象，这种权力运行的异化问题出在权力运用的过程中：一是权力的授予环节，存在着暗箱政务；二是在权力的使用环节上，信息错位。而在如今的市场经济下，权力对资源的分配功能以及运行异化的条件导致了企业行为的扭曲，那些试图谋取私利的个人和企业不再是通过提高自身质量在市场上竞争，而是以各种手段在拉拢收买控制资源的政府官员和部门，企图走捷径去获取利益，这也使政府与企业的关系变得微妙，政府对市场的职能有了缺陷，许多不良的经济现行涌现出来。

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