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浅论城市社区体制变革视野下《居委会组织法》

2014-07-12 01:05

摘要:《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称居委会组织法)的修改引起了全社会的广泛关注。本文从城市牡区体制变革的角度，考察了居委会在名称、规模、职能与性质、人员组成及产生办法等方面发生的实际变化，论证了《居委会组织法》应当修改的内容及注意的问题。

关键词:城市社区体制　居民委员会　法律修订

　　1989年12月26日全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称居委会组织法)的修订工作引起了社会的广泛关注，作为规范我国城市基层自治组织的一部权威性法律，虽然从诞生时起就一直在城市管理中发挥着重要作用，但不可否认的是，随着我国政治经济文化等社会环境的重大变化，尤其是10年来城市社区建设突飞猛进，该法的许多规定已经落后于时代要求，有必要进行修改。本文拟从社区体制的角度去讨论该法为什么要修改，修改哪些内容，应当注意什么问题。
一、城市社区体制改革与居委会的变化
社区体制就是指社区内各组织的设立、权力划分及具体的运行程序、制度。不同的国家由于国情的差异，社区的体制特点会有较大差别，同一个国家的不同历史时期，社区体制也会有变化。回顾我国社区建设的历史，我们可以发现社区体制的形成是一个渐进的过程。从80年代初上海首倡社区建设到沈阳模式的形成，这是社区体制的形成阶段，从沈阳模式的形成至今是社区体制进一步完善阶段。在第一个阶段，社区体制经历了与传统行政体制合二为一到初步议行分离这样一个过程。在社区建设刚刚起步时期，由于采取了社区与行政区划重叠的模式，使社区在组织机构设置上基本延续了街道加居委会的模式，街道是中观社区，居委会是微观社区，运行程序与以前相比无太多的变化。后来，随着城市社区建设的需要，街道逐步下放权力，微观社区内部组织开始发展，早期单调的充满行政色彩的社区组织向多元化方向发展。到90年代末，沈阳市大胆创新，对居委会的功能重新定位，将其确定为执行机构，标志着新的社区体制初步形成。自此以后，许多城市加大了改革的力度，在沈阳模式基础上进一步发展，如上海将现代企业制度的一些观念引入社区体制建设中，像社区居委会招聘职业社会工作者，设立社区总干事、干事等岗位，使社区体制在更深层次上有了进一步发展。从社区体制在两个阶段发展演变的简要介绍中，可以看到居委会在社区体制中的角色、功能是在不断变化的，初期，受传统体制的制约，居委会在运行上重错位，无法实现法律规定的职能和作用。在第二阶段，居委会自身职能得到强化，整个体制内部框架逐步趋向合理，但离自治要求还有一定距离。在社区体制的形成和发展过程中，居委会的变化可以用两句话来概括:或者与现行法律产生冲突，或者缺乏现实法律依据。具体表现在以下几个方面:

1、居委会的名称。《居委会组织法》明确规定城市居民自治组织的正式名称为居民委员会，但随着社区的回归与发展，居委会的名称已经有了很大的变化，有的地方把合并改制后的居委会叫做社区居委会，有的地方称之为社区委员会。应当引起我们注意的这不仅仅是一个名称的改变，而是一系列变化的开端和体现。关于这一点，理论界已经展开了广泛讨论。比较有代表性的观点是吴刚在《国家行政学院学报》2001年第3期上发表的一篇文章“社区自治体制创新的理论思考”，详细分析了社区委员会与传统街道办事处管辖下的居委会应当存在的五个差别。
2、居委会的规模。《居委会组织法》规定，“居委会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立”。实际情况是，目前的社区居委会管辖范围已经大大扩展了，多数定位在1000-2000户，有些特大城市甚至出现了3000户为一个社区居委会。规模的扩大，寓意着内在职能的扩张及社区组织机构的重大变革。