善治理论与中国地方治理
2015-05-24 01:45
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分权治理和善治理论是当前社会科学的前沿理论之一。1989年，世
分权治理和善治理论是当前社会科学的前沿理论之一。1989年，世界银行首次使用“治理危机”(crisisingovernance)一词，此后，治理便被广泛运用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。所谓治理，按照全球治理委员会的定义，是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理并不必需由代表权威的政府和国际组织排他性的加以实施，私人公司、公司联合体和非政府组织都可参与其中。[1]换言之，“现在政府的一些治理职能，正在由非源自政府的行为体所承担”。[2]而所谓“善治”(goodgovernance)，则是指民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化状态。衡量善治的标准可以概括为合法性、透明性、责任性、回应性、参与、有效性等六个方面。[3]无疑，这种新的政治治理模式和衡量治理成效的规范性标准为分析中国当代政治发展、地方治理提供了可资利用的学术资源和理论框架，提供了一个比较性的参照系数。本文试图描绘在此理论观照下的中国地方治理图景，并在此基础上探讨该理论的使用边界和适用性问题。
一
随着中国社会结构的巨大变迁，尤其是单位体制的逐步解体，社会流动性的增加，在行政化力量束缚下的社会逐渐浮出水面，这表现为私人经济、私人部门和各种民间组织力量的日益发展壮大并发挥愈来愈大的作用，陌生人的社会关系逐步被“关系社会”所代替。就地方治理而言，作为行政主导或地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色、定位，以与新的社会现状和情势相适应。由此，在政治国家与公民社会、公共部门和私人部门之间形成一种相对独立、相互合作的新型结构关系模式。当体制外因素对地方公共事务与活动的参与、渗入增加时，对地方政府主导型的社会制度变迁模式无疑是提供了参考性、建设性的多向选择，也为地方治理方式和治理过程注入多元的、更为合理的因子。
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何增科在《治理、善治与中国政治发展》一文中总结了当代中国在社会治理中取得的巨大成就。按照善治的标准，作者逐项列举了这些成就。比如，在合法性方面，作者列举了有基层村委会选择制，地方农村党支部“两票制”选举，甚至有些地方实行乡镇党政领导的民主选举；在透明性方面讲到了村务、镇务、厂务、警务、检务公开，人大会议旁听制度，政府上网工程等；在责任性方面列举了对行政机关各种监督机制的逐步完善；在回应性上列举了一些地方开通了市长热线，警务系统110，干部接待日，下访制度等；在参与性方面列举了各种制度化参与渠道；在有效性方面则有机构改革、审批制度改革等。[4]总之，依照善治标准，作者认为中央政府和地方政府在政治治理过程和
行政管理体制改革方面取得了重要进展。但这篇文章的一个突出特点是以政府作主导性的叙述对象来描绘中国的政治治理和政治发展。而且，作者更多的是一种静态化的描述与刻划。但治理或善治，绝不应该仅仅是单方面行为，而应该是一个互动的过程。“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[5]
与上述对中国政治治理或善治的乐观态度不同，古德曼在一篇文章中对中国的地方治理提出了质疑。他这篇文章主要是对解释中国政治变迁的“中心——边缘”框架提出质疑，主张关注中国自身的幅员、规模、多样性的问题，但文中对中国的地方治理问题，也明确认为，“省级政治掮客既不属于中央，也不属于地方”、“各省利益主要不是通过社会，而是通过国家形成的”、对那些社会经济类型的企业家(本有可能造就新的地方势力)，“要么都有党国社会背景，要么基本上被纳入了党国活动范围之内……他们一般都与地方政府建立紧密合作关系”。[6]作者表明，中国的政治治理或者说地方化过程是有限的，中国的公共事务依然是围绕中央政府或者说围绕一个中心单面的进行，而不是多元化的分担和共同参与过程，各种体制外力量依然必须被纳入到体制内才能展现其力量和身份，更不用说各个行为主体平行化的治理参与了。
