谈乡镇行政区划改革的基本进路及反思(2)
2015-07-05 01:00
导读：“乡镇自治”的观点以沈延生为代表，沈延生的乡镇自治模式是这样的，乡类似日本的町村，以社区服务为主，以行政决策为辅，其财政体制与人事制度由
“乡镇自治”的观点以沈延生为代表，沈延生的乡镇自治模式是这样的，乡类似日本的町村，以社区服务为主，以行政决策为辅，其财政体制与人事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡治的操纵。乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，乡镇干部均应纳人地方公务员系列，乡镇长等人则应算作政务官，随选举而进退。主张“乡镇自治”观点的还有于建蝾与吴理财。于建嵘认为，随着社会和经济的发展，现行的乡镇行政体制出现了利益冲突、体制冲突和行为腐败等诸多问题，只有实行乡镇自治，重构乡镇自治体制才是改革之路。但推行乡镇自治体制关系到国家的宪政体制，是十分复杂而系统的工作。这不仅需要具体研究乡镇自治体制的组织架构，还需要正确处理乡镇自治组织与县级政权及各职能部门、村民自治组织、执政党基层组织的关系等问题，特别指出的是，乡镇自治牵涉到一个立法的问题。
综上所述，学界从治理的角度探讨了乡镇建制的改革，对乡镇这一级区划而言，改革的基本方向上可以概括为“镇治乡派”，但无论是镇自治还是乡派，都对乡镇这一级区划的结构与存废产生重大影响。
其次，和政治学研究者大多以乡村治理为着眼点探讨乡镇管理体制改革不同，行政区划学界对于乡镇行政区划改革的研究主要着眼于行政管理的层次与幅度的问题，其改革的目标则是减少行政管理的层次，提高管理的效率，节约管理成本。例如，
华东师范大学中国行政区划研究中心主任刘君德教授认为，行政机构改革的方向应该是一种“减少层级，增加幅度”的“扁平式”结构。他主张撤销地级市这一级行政机构，强化县级行政机构，对乡镇行政机构，则应该“虚化”，可作为县(市)的派出机构，主要职责是社会管理，发展经济的权限收归县级政府。
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民政部行政区划司司长戴均良司长也从行政区划改革的全局考虑，探讨乡镇行政区划改革的问题。在香港的一次记者招待会上，戴均良提出了我国行政区划改革的总体思路，即“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”这十六字诀，在乡镇行政区划改革的这一环节提出了“乡镇自治”的改革方向。从结论上看，行政区划研究者与政治学研究者尽管研究的着眼点不同，但在具体乡镇行政区划改革的观点上是一致的，基本上赞同“县政乡派～乡镇自治”等改革模式。目前“撤并乡镇”的基层区划改革基本上是减少管理层次、增加管理幅度、提高管理效率这一行政改革目标下的具体实践。
再次，大镇设市主张的提出及其研究现状。大镇
