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谈乡镇行政区划改革的基本进路及反思

2015-07-05 01:00

摘要：通过总结乡镇行政区划改革的主要理论探索，分析各个改革思路实施的利弊，并考察当今进行乡镇行政区划改革的条件和制度困境，进而对乡镇行政区划改革进行再思考，提出了在乡镇行政区划改革的过程中可能会出现的问题以及解决策略，以期能对今后的乡镇行政区划改革研究有所裨益。

关键词：行政区划　乡镇自治　行政体制改革

　　我国的乡镇行政区划改革经历了一个不断调整和完善的历史过程，在进入社会主义时期之后，基层政权从县延伸到了乡镇，但这种乡镇行政建制和管理体制，始终处于变动之中。根据1982年《宪法》和1983年中共中央、国务院通知规定，恢复乡镇行政建制，实行“县一乡、镇一村(居)民委员会——村(居)民小组”四级管理体制，同时确认村民委员会的法律地位。至此，我国乡镇行政建制和管理体制才基本稳定下来，但是随着我国经济的不断发展和我国城市化进程的加快，大量农村人口不断的涌向城市，乡镇人口将会不断减少，况且，我国上世纪80年代的乡镇行政建制中，乡镇数量多，规模小，管理层次多，幅度小，造成了机构部门建设多，管理成本和行政成本过高，管理效率下降，资源重复浪费，乡镇负债严重，农民负担过重；乡镇职能的转变滞后，尤其公共物品和服务的能力差，绝大多数乡镇机构重行政管理、轻社会服务，乡镇提供公共服务和公共产品的缺位和乡镇政府在其职能范围和权限上的越位，都大大的消弱了乡镇政府职能；由于乡镇政府社会公共事务范围的不断扩大，其联系也日益紧密，但是由于我国行政区域硬性分割，僵化管理，条块协调困难，所以矛盾突出，再加上我国目前正处于社会转型期，区域经济发展迅速，这就要求各乡镇行政区之间能够互相支持，相互配合。然而，这种僵硬的乡镇建制硬性的考虑自己区域的利益，而忽视了区域间以及整体的经济利益，严重的阻碍了区域经济的发展。所以，在我国目前的社会大背景下，我国乡镇行政区划改革势在必行。

（转载自中国科教评价网http://www.nseac.com）

　　一、乡镇行政政区改革的主要理论主张
　　首先，乡村治理与乡镇体制改革研究一般以乡村治理为着眼点，对乡镇这一级区划的存废、改革方向、改革方式等提出了各自的改革方案，并进行了系统地论证。其观点主要包括“撤销乡镇”“县政乡派…‘乡镇自治”等改革设想，研究者则多为政治学领域的专家学者。
　　“撤销乡镇”建制以郑法为代表，郑法认为可以撤销乡镇建制，将国家基层政权单位收缩到县一级，原来乡镇人大和镇政府的权力按三个方面进行分解：第一是将乡镇政权涉及农政的部分权力上移到县政权，为了解决县政权机构力不从心的问题，可增设区公所或将县行政区划缩小；第二是将乡镇政权的大部分的权力平移给乡(镇)民代表大会和乡(镇)委员会；第三将乡镇部分职能下移给农会、农民经济合作组织或其他组织。…撤销乡镇可以降低政府行政成本，提高行政运行效率，减轻农民负担；但是，由于民间组织少，农民自组织程度低，民间投融资的机制未形成，如果撤销乡镇，仅凭社会力量是不足以承接公共服务、公益事业和社会管理的繁杂任务；其次，村民自治尚未完善，自治组织在自我管理、自我教育和自我服务方面的能力十分有限，离乡镇自治要求还很遥远，目前的村民自治组织在农民中缺乏权威，其管理能力、动员能力和组织能力还很脆弱，撤销乡镇可能会影响政府在村民中的权威和管理。
　　“县政、村治、乡派”的观点主要以华中师范大学中国农村研究中心徐勇、贺雪峰等人为代表，徐勇认为，由于中国国情复杂，特别是发展不平衡，乡镇作为一级建制仍然存在，但乡和镇的体制应该分立，一方面随着小城镇的发展，镇将增多，并可以根据条件实行镇级自治。另一方面，农业为主的乡均宜改变为县级政府下派的乡公所。徐勇的观点由贺雪峰等人进行了进一步的阐述，概括起来就是乡镇治理要实行“镇政、村治、乡派”。和徐勇等人观点相近的还有温铁军与吴思红。温铁军主要意见有三，一是乡政府改为县财政直接开支的乡公所，二是村一级实行自治，三是镇改建为自治政府，只管镇建成区，不得管辖有自治权的村。吴思红则通过对乡镇结构功能的分析，提出了“重镇改市，乡(镇)派村治”的改革模式。不难看出，不管是县政、村治，还是乡派，都可以提高乡镇政府和村民的自主性，使村民自治能够做到权、责、能的相对平衡，可以还权于民，充分发挥地方乡镇和村民的优势，提高自我管理、自我服务的能力；但同时我们也应该看到，由于民间组织少，农民自组织程度低，自我服务和自我管理的能力还比较低，单靠地方政府和村民的力量在解决比较复杂的公共问题时仍然会心有余而力不足，再加上村民自治体制还不完善，实行县政、村治、乡派，必然会放松上级政府对地方的管理，消弱乡镇政府的公共服务能力。