制度设计：河北省行政支出过高的重要原因

摘要：政府行政支出过高是我国各级政府部门所面对的一个很大的难题，如何才能在最小行政支出的条件下满足最大范围的行政管理行为已经成为现今和将来政府部门亟须解决的课题。从我国制度方面来分析河北省行政支出过高问题，同结合我国和河北的现实情况从统一预算、合理确定行政支出占财政支出比重以及建立政府问责制三方面提出可行性的建议。

　　关键词：行政支出；制度；博弈
　　
　　政府的行政支出在一定程度上就是政府的行政成本，但是对于什么是“行政成本”可谓众说不一：有人认为行政成本是“政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支，以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性负担。”有人则认为行政成本是“政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。”从行为主体上看，二者的主体都是政府；但从服务的对象上看，前一种说法缺乏明确的对象，后一种说法包括具体的对象——社会，而政府的主要职能之一就是为社会提供公共服务；从内容上分析，前一种说法略显宽泛，不便于对行政成本的研究，而后一种说法则更具体、详尽，优于前一种。如何才能较好地控制好行政成本，减少政府的行政支出，提高政府的工作和服务的效率，是摆在我们面前的一个重大的难题。
　　
　　一、目前河北省行政管理支出结构状况
　　
　　我国行政管理支出占ＧＤＰ的比重呈“Ｕ”型分布，先下降后又上升的态势，比重最低的年份为1997年，仅为0．64％，比重最高的年份为1992年为1．06％，除了1996—1999年在0．60％～0．80％之间以外，其余的年份均在0．80％～1．10％之间波动。这说明这一时期的行政管理支出始终与经济保持着同步增长。经济的发展，政府职能的调整与拓展，对行政管理支出的增长提出了需要，与这种可能和需要相适应，行政管理支出的增长也有其合理的一面。 （转载自中国科教评价网http://www.nseac.com）
　　在我国的大环境下，河北省的行政管理支出持续增长。行政管理支出按其用途来分类，可以分为公用经费、人员经费、对个人和家庭的补助支出，而公用性支出是行政管理支出增长过快的主要推动力。2002—2005年行政管理支出年平均增长15．08％，但是其中的公用支出增长24．20％，人员支出和对个人和家庭的补助支出年平均增长都在12％以下。公用支出占行政管理费的比重由2002年的41．62％上升到52．33％，四年来上升了10．71个百分点。1994年以来，河北省虽然经历了机构改革，通过改革，全省机构数量有所下降，结构有所调整，但财政实际供养人员不仅没有减少，反而有所增加。全省政府部门财政供养人员，1994年为167．76万人，2005年为２26．08万人，年均增幅为3．03％，是同期河北省总人口平均增幅的4．84倍。
　　改革开放以来，尤其是在1994年进行了分税制财政体制改革后，加上财政管理体制改革和产业结构不合理和经济效益不高等原因，我国的分配格局发生较大的变化，国民收入分配格局逐渐向企业和个人倾斜，使得河北省财政收入占ＧＤＰ的比重偏低，造成河北省行政管理支出占财政收入的比重将近20％的水平。同时，河北省政府行政服务缺乏收入弹性，随着经济的增长和财政收支规模的扩大，行政管理费占总支出比重的增长应呈下降趋势，但是河北省行政管理费占财政支出的比重一直在10％左右波动。从1991—2005年，行政管理费支出年均增长率为16．78％，高于河北省财政收入增长3．57个百分点，只比同期ＧＤＰ的增长和财政支出的增长低0．58％和1．70％。与兄弟省市相比较来看，从支出结构看，河北省交通工具购置费的比重比平均水平高出37．39％，维修费的比重高出平均水平25．04％，交通费的比重高出平均水平48．51％，会议费的比重高出平均水平4．28％。 内容来自www.nseac.com
　　
　　二、制度设计中存在的缺陷是导致支出过高的重要原因
　　
　　首先，财政制度上存在诸多的弊端。在财政预算支出方面，没有形成一个科学合理的标准，弹性空间较大，在制度上也未形成鼓励节约惩治浪费的机制。现实情况是，如果在当年度结束时发生盈余又未及时结账时，不仅账目上的钱要充公，下一年度还会因此减少预算拨给；如果发生财政赤字，则全然不同，反而会带来第二年度的赠款等制度安排，实际上是在怂恿每个财政拨款单位多花钱或者浪费钱财，而不是节省钱。尽管项目管理人员知道应该如何省钱，但“精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。”原因就是我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财。
　　其次，在人事制度上设计不科学。现行的人事制度诱使各级行政官员追求政绩，渴望晋升，搞短期行为，造成了大量的资源浪费。在市场机制约束下，企业对人的管理、对人的绩效评估通过产品、通过市场来体现，可以直接体现成本的约束机制。在公共生产中，生产者和生产过程在生产力要素结构中居重要地位，政府人员的素质能力、作风态度直接影响行政绩效。在对政府的绩效评估中，我国主要还是通过上级领导的考核来体现，考核是囊括德、能、勤、绩、素质能力、群众组织关系在内的综合性范畴，行政成本只是其中的一个要素。在对一个地方领导干部政绩的考核中，主要还是看ＧＤＰ和地方财政收入的增长，至于付出了多少成本特别是支出了多少公共财政资金，则缺少考核。很多地方的行政一把手甚至都有明确的招商引资指标，指标的完成情况是衡量他们业绩的重要内容，而且在地方政府的考核指标有业绩指标、保底指标等区别。例如ＧＤＰ是业绩指标，是否完成将直接影响当事人的职位升迁，因此各种投入就大，而公共卫生是保底指标，只要做到不出事就可，至于成本因素，目前还未纳入干部考核体系。缺乏一套完整的、系统的、规范的、可操作的科学评价体系，这样的一种责任机制、评估机制，在某种程度上就使行政官员淡化了甚至缺失了控制行政成本的意念。