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关于财政赤字政策和国债问题的国际考察及几点

2013-08-13 01:13 1998年，为应对于亚洲危机给我国带来的外贸出口下降、总供求失衡的，国务院决定实施积极的财政政策，扩大国债发行，用于基础设施建设。1999年继续运用这一政策刺激内需。财政赤字和债务规模的扩大，引起了的普遍关注和议论。财政赤字政策的利弊、衡量财政赤字和政府债务规模大小的指标，财政赤字与债务累积的后果等成为当前的热门话题。，这些问题的主要目的，已不是解决短期的财政政策问题，而是涉及在“十五”期间财政政策应作何种选择。　　带着上述问题，我们于1999年上半年，在法国巴黎与OECD（合作与组织）非成员国经济处，以及OECD相关局处的专家学者就此进行了广泛的研讨：　　一、OECD中绝大多数国家在过去的几十年内，经常运用财政赤字政策调节经济，促进经济增长和求得社会稳定。到1998年，OECD中的意大利、比利时和希腊的政府债务占GDP比重超过100%；接近100%的国家有日本、加拿大；这一比重在50%-70%的国家有奥地利、丹麦、芬兰、法国、德国、爱尔兰、荷兰、英国、瑞典、西班牙、葡萄牙；占40%左右的国家有冰岛、挪威、澳大利亚；只有韩国和卢森堡两国政府债务占GDP的比重比较低。　　1997年前后，OECD国家开始减少赤字、降低政府债务占GDP比重。绝大多数OECD国家根据经济预测，制定中期计划，力争在1999-2002年间，使财政赤字和政府债务占GDP的比重都有所降低，只有日本和韩国的这一比重相对于1998年还会有所提高，预测日本的政府债务要由100%以下提高到100%以上。在最新一期的《OECD经济展望》一书中，对OECD几个主要国家的政府赤字和债务占GDP比重下降的趋势进行了两年的估计和预测。　　这些国家财政赤字和债务占GDP比重下降的主要原因是：1.加入欧元体系的国家受到马约的限制，要达到将政府财政赤字占GDP的比重控制在3%以下，政府债务占GDP比重控制在60%以内的要求，为此许多欧元体成员国家采取了新的宏观经济政策组合。这种政策组合的基本思路是，在政府财政状况与经济低速增长两者之间进行权衡，为把赤字占GDP比重控制在3%以下，容忍总供求不平衡留有少量的缺口。维持一定程度的失业率。2.少数国家由于近两年来经济增长较快，经济运行情况较好，为缩小政府赤字和债务奠定了财力基础。典型的是美国，在80年代到90年代初，美国政府财政赤字占GDP的比重一直在3%，债务占GDP的比重在50%左右，其中1983年和1992年赤字占GDP比重突破了4%.随着经济状况的好转，美国于1997财年实现了收支平衡，并略有结余，结余占GDP的0.4%，预计这种平衡的财政状况在不发生特殊情况下，可能会持续几年。　　二、为什么《马约》把财政赤字占GDP比重不超过3%、政府债务占GDP比重不超过60%作为加入欧元体系的标准。目前在衡量我国财政赤字和政府债务规模大小时，常引用这一标准作为警戒线。《马约》在确定上述标准时，不是依据现成的经济和公式。目前在西方宏观经济理论中，并没有解决财政赤字和债务的最佳规模问题。《马约》确定的上述标准是依据欧盟国家建立欧元体系时，德、法等国的财政赤字和政府债务分别占GDP比重的现实状况作为标准的。其关键的意义和目的不是3%和60%的数字本身，而是为了使加入欧元体的成员国都要将财政赤字和债务控制在大致相同的水平之下，以利于欧元体成员国之间在利率和汇率上的协调。值得说明的是，在《稳定和增长法案》中又进一步规定，并不是绝对不准许加入欧元体国家在任何时候和任何情况下，政府赤字和债务都必须在这一控制和限制线下。当一国出现严重的经济衰退或战争情况时，准许该国政府在短期内突破这一限制，但必须力争尽快将赤字和债务占GDP的比重降至这一标准之内。　　因此准确地讲，3%和60%不是赤字和债务的警戒线，而是欧元体系成员国的限制线。我们在运用这一限制线时，旨在与目前市场经济国家已存在的赤字和债务规模相比较，说明当我们需要运用这一政策工具时，尚存在余地。但是针对的国情，究竟多大规模的赤字和债务是可以接受的，这要将财政放在整个经济状况中，针对不同的经济情况，在经济增长率、社会稳定需要和财政状况之间进行利弊的权衡。具体说是在短期内牺牲经济增长还是牺性财政平衡、容忍多大程度的经济增长降低与容忍多大的财政赤字之间进行“两害相权取其轻”的政策选择。当然，这是在不允许有通货膨胀的前提下的政策选择。如果再扩展一点看，除以上“两害”之外，通货膨胀是另外“一害”。在经济结构失调或遇到其他问题后，宏观经济政策的选择，要在“三害”之间进行权衡，这是经济结构调整，达到平衡必然要付出的成本，只是政府要权衡哪种成本或成本组合最低而已。　　三、OECD在衡量政府赤字和债务规模大小时，主要使用的指标是财政赤字占GDP的比重和债务余额占GDP的比重，其次有时也使用净赤字（一个财政年度的财政收支差额）或总赤字（净赤字加上利息支出）占当年财政支出的比重。但是，基本上不使用一定年度的债务收入（即总赤字加上归还债务本金）占当年财政支出的比重，即我国常用的债务依存度指标。为此，我们与OECD的专家也交换了意见。他们认为，许多国家政府在需要使用财政赤字政策时，债务依存度可能会比较高，如果使用我国这种指标的话，就根本不能发行国债了，政府的难题就无法解决。例如俄罗斯，去年政府债务收入占财政支出的比重高达三分之二左右。　　我们，在市场国家中，主要是把财政状况放在经济中考虑，不是单纯地就财政论财政，而是把财政作为政府调控经济的手段和工具。他们在分析财政赤字政策和政府债务的利弊时，也是从财政对经济的来分析的，而不是单就财政本身的状况来选择财政政策的。这恐怕是OECD国家为什么使用赤字和债务占GDP比重这两个指标，而不使用我们的债务依存度指标的主要原因。　　四、如何和估价政府债务的绝对额规模。这主要涉及到除国家预算公布的赤字和债务外，国有债券、潜在的保障欠帐、国有企业的亏损（对应于国有银行的坏帐）应不应该算做政府的债务？OECD的一位专家指出，他们组织了专门的小组也在对各国政府债务的口径和范围如何规定和统计等进行。事实上，OECD国家在政府债务的统计和计算的口径上，还不统一和一致。取得国际上对各国政府债务能够统一和规范的统计口径和范围是十分必要的。所以他们认为，只能把我们上述提出的债务称为政府的或有债务，即也可能是，也可能不是政府的债务。他们将继续这一方面的研究工作。　　几点体会和认识：　　第一、在改革20年后的今天，社会主义市场经济体制的基本框架在我国已初步确立。体制的根本性转变要求我们原有的一些政策观念也要发生转变。在财政平衡政策问题上，转变观念也是十分必要的。因为在计划经济体制下，财政在国民收入初次分配和再分配中居于主导地位，是国民收入的总枢纽。财政收支的不平衡就会导致整个社会资金和物资之间的不平衡。但是，在市场经济条件下，财政在国民收入的初次分配中并不居于主导地位，初次分配主要是由市场调节。财政的角色成为“补缺口的上帝”（GOD OF GAP）。当社会总供求不平衡，出现缺口时，就要由政府通过财政、货币政策进行调节。财政赤字政策成为在社会总供给大于总需求时，政府增加需求量的重要政策手段。这种政策的采用，使得财政收支不可能达到年年的平衡。而且，实行财政赤字政策后，由于借债是弥补赤字的主要办法，政府债务累计的还本付息额也使得政府财政收支难以做到平衡。因此，在市场经济国家中，财政赤字和政府债务成为经常的现象。政府可以提出和做出减少赤字和债务的努力，但是消灭它们，达到计划经济体制中的那种平衡，既是不现实，也是与总的社会主义市场经济体制不相适宜的。从以上意义讲，追求年度财政平衡的观念是值得研究的。　　第二、在市场经济条件下，要接受许多发达国家的经验教训，在迫不得已的采用财政赤字政策时，必须注意控制财政赤字和政府债务的规模。目前非常值得研究的不是能否或者说要不要财政赤字的问题，而是把财政赤字和政府债务的数量控制在一个适宜的规模上的问题，研究适度规模以及如何加以控制的问题。　　第三、当前的财政状况比较困难，体制上的问题也比较多。压缩或消灭赤字好像暂时缓解了财政的压力，但是这种做法会给经济增长带来不利的影响，反过来将进一步加剧财政的困难。从根本上讲，解决财政困境的根本出路是两条：一是经济，壮大财源；二是深化财税体制改革。前一条虽是老生常谈，却事关根本。后一条是要通过深化改革促进财政状况的好转。目前我国的财税体制也正处于由计划经济体制转向社会主义市场经济体制的关键时期。政府财力分散，收费不规范，费大于税等问题，反映了我国财政预算体制和税制不能适应体制转轨的要求，还存在明显的制度缺陷，这是造成财政困难状况的重要原因之一。因此，在目前财政为保证经济发展，承受更大压力的同时，也是迫使财政加快改革，集中财力，健全财政，增强财政宏观调控能力的机遇。财政只有在这种挑战和机遇中，通过改革，克服困难，顾全大局，采取积极的措施，才能在促进经济增长的基础上，使财政走出困境。