关于我国发行地方公债的若干思考(2)
2013-08-17 01:11
导读：（二）源于分级财政的体制依据 根据公共财政理论，由于地方政府在获取当地居民对本地公共产品的偏好信息方面具 有天然的，优势（更接近于当地居民
（二）源于分级财政的体制依据 根据公共财政理论，由于地方政府在获取当地居民对本地公共产品的偏好信息方面具 有天然的，优势（更接近于当地居民），因此，应当被赋予决定提供什么，如何提供和何 时提供地方公共产品等方面的决策职责，即地方政府及其财政的基本职责是有效率地为 当地居民提供他们所偏好的地方公共产品。但是，这一职责是否意味着应当把与决策责 任相联系的筹资责任、管理责任和监督责任全部划归这一级政府呢？ 从理论上说，公共产品的决策制定、资金安排、日常管理和执行情况的监督等职责是 可以加以分解的。在许多情况下，不仅没有必要把产品供应的决策责任、筹资责任、管 理责任和监督责任全部划归某一级政府，而且常常需要将上述职责在不同级次的政府之 间进行合理的分工。例如，就管理职责来看，管理职责分工的目标在于节省管理费用、 提高管理的经济效率，如果某些管理性事务不存在规模经济效益（统一管理带来的单位 管理费用的节约），那么将这类管理职责划归最接近项目所在地的政府层级来说应当更 为合理和有效，因为低层级的政府是最具备条件获取当地信息的，而实现高效管理的一 个必要条件就是首先获得管理所需的各种必要信息。再如，就监督职责来看，为了确保 各级政府管理职责的正常、合理、有效地实施，监督这些政府的执行情况肯定是必不可 少的。从政府的角度看，这一职责集中于上级政府应当更为有效，因为上级政府的特有 权威和超然独立的地位更适合于担负监督下级政府执行的责任。 但是，就筹资责任而言，将它与决策责任联系在一起考虑可能更为合理和有效。其理 由在于，要进行有效率的决策，公共产品供应的决策者应该为其决策的后果承担责任， 即决策由谁做出，就必须承担（至少是部分承担）此项决策所产生的后果。否则，如果决 策责任与后果承担不一致，就会极易造成决策者的决策偏离合理的目标，无法实现资源 配置的最优化。筹资责任与决策责任的结合，实际上就是提供了一种将决策责任与后果 承担一致起来的一种机制。因为对于决策者而言，由其承担筹资责任意味着它的决策要 受到一种硬预算的约束，这种约束机制必然会促使决策者在决策时，尽可能地将提供公 共产品的成本与利益联结起来，从而有助于提高决策的高效性。否则，如果在赋予决策 者以决策责任的同时，不赋予与履行该职责相称的筹资责任，那么就会形成决策在预算 上的软约束，导致决策者在决策时，难以控制扩张的冲动，形成支出决策乃至规模的过 度膨胀，进而可能迫使决策者从非正规的渠道获取收入，并把希望寄托在中央政府帮其 解脱困境之上。 将筹资责任与决策责任联系在一起考虑的一个重要结论就是：如果一种公共产品由某 一层级地方政府负责供应，那么，为了增强该级地方政府的责任心，保证地方公共产品 得以合理、有效的提供，最好同时将决策责任和筹资责任也归为该层级政府。这意味着 地方政府在拥有可以决定地方公共产品供应规模与结构的权力和责任的同时，也应当拥 有执行和实施这些决策所需要的财政资源，即地方政府应当具有足够的、由地方控制的 、用于提供地方公共产品的财政收入，而且应当在筹资的方式、来源、规模和某些税基 、税率的决定上，具有相当的灵活性。可以说，独立的收入基础是地方政府有效率地提 供地方公共产品的重要制度保证。当然，决策责任与筹资责任的一致性，还意味着如果 地方政府的供应决策受到了中央政府的干预（典型的是制定服务标准），并因此而增加了 供应产品的成本时，中央政府就不得不承担与此相应的一份筹资责任，即对增加的产品 成本提供一定的补贴。由上可见，决策责任与筹资责任的一致性，实际上与我们通常所说的“事权与财权相 统一”的财政分权原则是一致的。因此，若仅从债务融资上看，如果由地方政府所决策 提供的公共产品中，具有应该并可以通过举债以筹集资金的项目。那么，与此相应的债 务筹资责任就应当同时由地方政府来承担，即举债权也是规范的分级财政体制下各级政 府应有的财权。
