关于我国发行地方公债的若干思考(4)
2013-08-17 01:11
导读：三、现阶段发行地方公债是否会引发地方政府债务的过度膨胀 目前之所以在是否允许地方政府发行公债这一问题上令学术界和决策者犹疑不决的一 个重要
三、现阶段发行地方公债是否会引发地方政府债务的过度膨胀 目前之所以在是否允许地方政府发行公债这一问题上令学术界和决策者犹疑不决的一 个重要原因，是担心由此可能会引发地方政府债务的过度膨胀。因为在目前中央政府尚 且不允许地方政府发行公债的情况下，地方政府就已经在凭借各种名义举借和承担了大 量债务，一旦确立了地方公债的合法地位，地方政府是否会借此进一步大量举债，以致 造成地方公债发行的失控，进而导致整个国家的债务失控？ 笔者认为，这种担心是可以理解的，但问题在于是否不允许地方政府发行公债，地方 政府的债务规模就不会失控，债务风险就不存在或者会更小呢？答案是否定的。因为， 其一，地方公债的非合法化，只能造成地方政府的举债行为由“显性化”变为“隐性化 ”，现阶段地方政府存在的大量或有债务既是明证。其二，由于在现有法律框架下，即 使合理的地方政府债务融资也需“犹抱琵琶半遮面”，因此许多不应通过地方政府进行 债务融资的项目，也趁机“浑水摸鱼”，进而加大了地方政府的债务负担。其三，由于 地方政府债务融资的非显性化，直接造成地方政府的债务融资无法采取规范化的债务融 资管理制度，既无法保证债务融资程序的规范化，也不能保证债务资金的高效使用，而 债务资金是需要到期偿还本息的，因而极可能成为诱发地方政府财政危机的“定时炸弹 ”。其四，地方政府债务融资的非规范化，还造成地方政府融资主体的多元化，即诱发 几乎所有地方政府部门乃至政府所属事业单位，都在以政府名义筹集资金，最终导致连 地方政府本身也难以说清该级政府到底有多少债务。 由上可见，隐性化的债务比显性化的债务更容易失控，债务风险也更大。当客观上存 在可以通过债务融资以满足地方资本性公共品资金需求的情况下，一味地禁止地方政府 以筹资成本相对较低的地方公债形式合法筹资，只能导致地方政府从其他更糟糕的渠道 来获取所需资金，包括可能引发官民矛盾的强制性税费。因此，从法律上明确我国地方 政府的举债权，创立地方公债制度，不仅是完善我国财政管理体制的重要举措，而且是 通过地方公债这一制度创新，变“堵”为“疏”，把隐性化的债务还原为显性化的债务 ，使之处于有效的监控制度之下，从而达到规范现有地方政府融资行为，治理“三乱” ，并进而增强中央政府调控能力的重要举措。 应当看到，当社会上存在制度创新条件时，人为地阻止这种制度创新，其结果很可能 是适得其反。然而，任何一种制度的创新又都是风险与受益的并存，即便从国际上看， 地方公债制度虽然在许多国家的不同经济发展阶段都发挥了积极的作用，但因地方公债 过滥发行而导致的地方政府乃至中央政府的债务危机也是存在的。不过，既然我们不可 能“因噎废食”，那么，只要能够将风险控制在制度体系所能够接受的水平上，由制度 创新所带来的好处就可以被我们所充分享受。因此，我们认为，允许地方政府发行公债 ，不仅不必然引发地方政府债务的过度膨胀，而且是避免其债务膨胀的有效控制手段之 一，适时地赋予地方政府合法的举债权，应是建立和完善我国公共财政框架的必然选择。
