国债淡出对交通基础设施建设的影响及对策(2)
2013-08-19 01:12
导读：二、应对国债投资“淡出” 的对策建议 由于长期建设国债投资“淡出”将给运输业的带来，而未来我国的发展仍需交通运输业特别是交通基础设施建设保
二、应对国债投资“淡出” 的对策建议 由于长期建设国债投资“淡出”将给运输业的带来，而未来我国的发展仍需交通运输业特别是交通基础设施建设保持较快的增长势头。需要在交通运输业的未来发展过程中，采取相关政策措施消除长期建设国债“淡出”对交通运输业的这种影响，使交通运输业伴随着我国社会经济的发展体现其对社会经济发展的适应性。为此，对相关政策措施建议如下。 1.在长期国债政策“相对淡出”的情况下，需要保持国债中用于交通建设的适当比例 国债政策作为国家宏观调控政策措施，要体现以人为本，全面、协调和持续的发展观，既要控制国债发行可能带来的国债风险，又要根据社会经济发展的需要，对其绝对规模、投资方向和用途进行调减和调整优化。虽然从2005年起，我国将实施“稳健的财政政策”以取代连续实施7年的“积极的财政政策”，但是用于长期建设的国债投资并不会完全停止，其发行规模要进行合理调减，使其近似于经济稳定增长需要的“必要量”，并使这个“必要量”占不断扩大的 GDP、社会总投资规模、财政收支的比重逐步缩小。因此，国债投资“淡出”是“相对淡出”。 在长期国债政策“相对淡出”的情况下，应保持国债中用于交通建设的适当比例。交通运输业是国民经济运行的基础产业，其基础设施建设项目一般具有投资规模大、投资周期长的特点，又具有典型的“准公共物品属性”，能够承担国家通过国债政策对经济运行进行宏观调控的重任，与此同时，交通运输业仍属经济发展中的“短腿”行业，存在设施规模不足、地区差距等需要国债资金去调控。此外，对于调动地方政府积极性、吸引银行、社会资本继续投入等具有重要作用。未来长期建设国债用于交通建设的比例要保持在10%以上。 2.保持财政对交通建设资金的持续投入，增加财政用于交通支出的比例 伴随国民经济的发展，未来的年度里财政收入将稳定增加，为财政对交通建设资金的持续投入创造了条件。同时，国家将继续建立以满足社会公共需要为目标的公共财政体制。在逐步建立健全公共财政体制、政府职能转变的政策趋势下，政府投资逐步从竞争性领域退出，集中履行公共投资职能，原来部分用于盈利性项目的资金将逐步转为公共项目资金，财政在安排和分配建设性预算资金时，必然加大对公共设施建设的投入。这为增加财政用于交通支出的比例提供了可能性。交通基础设施具有典型的“准公共物品属性”以及交通面临的发展局面都需要把交通作为公共投资的重点，并以中央政府为重要投资主体角色通过运用专向资金等形式来筹措交通建设资金，并从和机制上保证财政交通建设资金的持续投入。 2002年，财政对交通的支出额为745亿元，占同期财政支出比例的 3.38%.在“十一五”期间，应逐年提高财政对交通的支出比例，这一比例在“十一五”后期进一步提升到5%左右，达到世界平均水平的下限。在我国国内生产总值、财政收入持续稳定增长的形势下，估测财政对交通的支出额2005年达到1230亿元，2010年上升到2517亿元。 3.进一步完善转移支付制度，给予落后地区交通发展更多的财政支持 转移支付制度是公共财政的重要组成部分，其实施是政府为了更公平地提供公共产品和服务，实现各地区间公共服务水平相对均等化。，我国财政初步形成了以税收返还为主要的转移支付制度，主要通过体制补助、年终结算、以税收返还、专项补助以及“过渡期转移支付办法”中确定的部分等五种形式来完成，以税收返还为最多，占60%左右。真正发挥均等化作用的转移支付不足总数的10%. 在交通发展中，中西部地区的交通状况、的交通状况明显处于落后状态。规范化的转移支付制度不仅有效缓解西部公路建设、贫困地区农村公路的建设发展因长期建设国债“淡出”而增加的压力，而且可以比较有效地解决资金来源的稳定问题，并按照设定好的目标和标准，从制度上排除人为因素和随机政策变化因素的影响。“十一五”期间要进一步完善和规范转移支付制度。其重点是：一是逐步提高实现均等化功能的转移支付力度，以缓解中西部地区财政困难；二是简化和归并专项拨款种类；三是改革现行转移支付分配中的“基数法”逐步代之以“因素法”，对转移支付数额进行最大限度地规范化，以减少主观因素影响，保证相对稳定并实现转移支付过程公平；四是合理确定各地均能达到的最低公共服务水平，既保证中西部地区的基本需要，又要做到不超越中央财政承受能力。 4.深化税费制度改革，选择合适时机推出燃油税政策 未来的时期内，将进一步加强财政政策的“收入”和“支出”两个方面的制度建设，特别是“收入”方面要进一步深化税费制度改革，而建立交通、车辆新税制是税费制度改革的重要内容。新的交通运输税收体系，是以燃油税为主、车辆购置税和牌照税等为重要补充。加之，由于收费公路问题，除高等级公路（能提供超过一般公路服务水平的增值服务）和某些经营性公路和还贷公路继续保留收取通行费外，其它公路收费项目应逐步废止。高等级公路的收费也要做出一些调整，调整的方向是逐步缩小收费二级公路的规模，首先在东部地区停止二级路收费政策，现行收费二级路在还清贷款或集资后将不准再收费。 2000年以来，车辆购置税替代车辆购置附加费已正式实施。但燃油税政策未正式出台，经过几年的酝酿，方案已经成熟，应选择合适时机正式推出。养路费等交通规费转变为燃油税成为财政性资金，能消除现行制度中的不合理、不公平方面，能从法律和制度上确保专款专用、足额及时到位。 应当注意的是，如此将会增加资金的拨付环节，失去用养路费等交通规费作为担保向银行贷款的可能，会在一定程度上影响公路建设贷款融资渠道的通畅，并对交通运营、管理产生影响，如何有效保护、调动交通部门和地方两个积极性，需要有相关的改革措施予以配套。 5.进一步深化投融资体制创新，促进交通运输业的发展 投融资体制创新是完善我国市场经济体制的重要内容，也是交通等公共基础设施投资领域引入竞争、实现多元化经营的关键环节。在今后几年特别是“十一五”期间，积极财政政策“淡出”后，既需要货币政策对交通等公共基础设施建设投资发挥更加积极有效的作用，又客观上要求交通等公共基础设施建设投融资体制不断创新，可在稳定财政性融资基础上，拓宽市场化融资渠道，以弥补国债政策“淡出”造成的资金缺口，从而促进交通运输业的发展。 首先，在今后特别是“十一五”期间，进一步推动铁路体制改革，
放松交通运输领域的准入限制，更有利于促进投资主体的多元化，有利于交通运输业在竞争中加快发展。从当前的政策发展进程看，这一趋势非常明显，鼓励、引导各类资本介入，减少行政性审批，放松管制，逐步取消交通基础设施领域的各种“限进”条款。 其次，改革银行体制，建立多元竞争的市场化银行信贷机制，有利于稳定交通运输间接融资来源，更为便利地获得银行信贷。 第三，发展资本市场，建立交通等基础设施证券融资和经营机制，更加有利于拓宽交通运输直接融资渠道，更为有效地利用社会资金。
