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国债淡出对交通基础设施建设的影响及对策

2013-08-19 01:12 　一、国债投资“淡出”对基础设施建设的　　从2005年起，我国将实施“稳健的财政政策”以取代连续实施7年的“积极的财政政策”，这意味着，以占GDP、全投资和财政收支比重较大规模的长期建设国债发行投资政策将要“淡出”。在1998—2004年“积极的财政政策”期间，作为国民运行基础行业的交通运输业，是长期建设国债的重点投资领域，交通基础设施建设也因此取得了巨大的成就。基于积极的财政政策对交通基础设施建设的巨大作用，长期建设国债投资“淡出”将给交通运输业的发展带来一定程度的影响。　　在积极财政政策实施期间 （1998—2004年），我国政府共发行长期建设投资的国债共计9100亿元，主要用于公共基础设施建设投资，真正体现出积极财政政策的“积极”内涵。其中用于交通基础设施建设的长期国债资金达1374亿元，约占期间长期建设国债比重的15%，利用国债资金建设的交通基础设施项目规模达到 8563亿元，有效带动了地方、部门、配套资金和银行贷款投向交通基础设施建设项目，一大批公路、铁路、民航机场等利用国债项目建设投产，极大的缓解了交通运输对经济发展的瓶颈制约，加速了交通基础设施建设的化进程。虽然如此，我国交通基础设施系统建设仍然表现出以下四方面的特点：一是总体规模显著不足，交通基础设施建设任重道远；二是地区交通发展不平衡，西部地区及交通基础设施落后；三是铁路发展滞后，2004年再次成为国民经济发展中的制约因素，需要实现跨越式发展；四是交通基础设施建设投资对政府资金有较高程度的依赖。基于积极的财政政策对交通基础设施建设发展的巨大作用和当前交通运输业发展特点，长期建设国债投资“淡出”将给交通运输业发展带来的影响体现在以下方面。　　1.直接影响财政预算内政府对交通基础设施建设的总量资金投入　　，我国社会经济发展進入全面建设小康社会的新的增长时期，这一时期，我国人均GDP处于1000～ 3000美元之间。国际比较显示，客货运周转量高速成长期一般都发生在人均GDP在1000～3000美元之间。这意味着在实现上述目标的过程中，客货运输不仅在数量上将持续增长，而且对运输服务的质量不断提出更新更高的要求，将继续导致对交通基础设施投资的大量需求。加之，交通运输业作为国民经济的基础产业，其公路、铁路、机场等设施产品具有的“公共物品”属性，对政府资金投入有着较高程度的依赖。鉴于国家在实施积极的财政政策时，有相当数量的长期建设国债用于交通基础设施建设。而长期国债投资是作为财政预算资金投入的，属于政府资金投入。显然，长期建设国债“淡出”将直接影响财政预算内政府对交通基础设施建设的总量资金投入。　　在积极财政政策实施前5年 （1998—2002年），我国用于交通基础设施建设的长期国债资金达1082亿元，占期间长期国债发行额比例的 16.39%，年平均规模达到218.4亿元。2003年的经济发展效果在为国债投资“淡出”准备了必要条件和时间机会的同时，长期国债发行规模为 1400亿，比2002年减少100亿元，用于交通基础设施建设的长期国债资金约为182亿元，约占期间长期国债发行额比例的13%；2004年长期国债发行1100亿，比2003年减少300亿元，用于交通基础设施建设的投资约为 110亿元，约占长期国债发行额比例的10%.如果未来年发行长期国债进一步减少，用于交通基础设施建设的国债比例调至10%左右的水平，将使交通国债规模与1998—2002年期间年均规模相比大幅缩减。　　2.影响交通基础设施建设配套资金的减少　　国债资金的作用不仅仅限于作为财政预算内资金直接投入交通基础设施建设，其作用还在于能够增加交通建设项目的资本金，使项目的融资能力显著提高，而且对于调动地方政府积极性、增强地方配套能力等方面发挥了重要作用。特别是在实施积极的财政政策期间，交通运输投资增长的增量大部分来自国内贷款增长，而银行出于防范风险的需要，非常重视有财政性资金参与的项目，以期能够得到政府信用担保。预算内资金下降，势必引发银行对交通运输业贷款的下降，进而促使交通基本建设投资总额的下降。按照经验，每亿元的交通基础设施建设国债资金引发的银行、地方配套等渠道资金达5.23亿元。按照期间交通基础设施建设国债比例综合估测，每缩减一个份额的长期建设国债，会减少1.02个份额交通建设投资。　　从趋势上看，交通运输业的发展越来越依赖市场化融资，特别是依赖银行贷款，目前，交通运输业投资中直接或间接来自国内银行贷款的投资比重在50%以上。无疑银行利率变动对交通运输业的融资成本带来影响。现阶段的利率水平是新成立以来最低的，未来利率变化存在上调趋势，将使得交通运输业的融资成本增加。从这个方面看，长期建设国债“淡出”将通过系统放大对交通运输业发展的影响。　　3.增加公路主干线、贫困地区和西部地区农村公路的建设压力　　基于国债资金投入对公路建设发展的作用，长期建设国债“淡出”将增加公路建设发展的压力，特别是增加公路主干线、贫困地区和西部地区公路的建设压力。　　首先，将减少财政预算内用于公路基础设施建设的资金并导致配套建设资金的减少。1998～2004年，用于公路基础设施建设的国债资金约为 980亿元，促使利用国债资金建设的公路基础设施项目规模达到6200亿元。同时，国债资金的投入，带动了银行贷款和地方资金，为金融机构向公路建设提供贷款创造了条件。正是由于国债资金的投入，使得公路建设资本金紧张状况得到缓解，融资能力显著提高。按照经验，每亿元的公路基础设施建设国债资金引来的银行、地方配套等渠道资金达5.33亿元，也即每缩减1亿元的公路国债资金，将影响银行、地方配套等渠道资金达 5.33亿元。　　其次，从公路主干线建设来看，在国债资金注入加速公路主干线建设的同时，公路主干线的建设发展是在依靠收费公路发展起来的。目前，已建成的高速公路的90%，一级公路的 80%，二级公路的44%都是依靠收费公路得以实施的。在收费公路发展中，日益暴露出相当严重的，已引起政府的高度重视，特别是未来单纯公路建设项目对直接投资人的“高投资、低产出、负回报”需要更多的政府资金直接注入主干线公路建设。无疑长期建设国债“淡出”将增加公路主干线的建设压力。　　第三，国债资金的投入，加快了老、少、边、穷地区公路建设，一些长期制约当地人民群众经济、社会生活发展的交通“瓶颈”得以贯通。许多公路建成后成为这些地区重要的运输生命线，加快了这些地区脱贫致富的步伐。然而，这些地区公路基础设施建设对政府资金更高程度的依赖，无疑将增加这些地区的公路建设压力。2001年，国家安排中央投资150亿元（国债资金100亿元，车购税50亿元）用于西部地区通县油路建设，建设总规模达2.5万多公里，这意味着，每公里公路的中央政府投资在60万元。以四级公路每公里100万元（偏高估计）投资计，对中央政府投资的依赖度为60%（偏低估计）。加之，这些地区经济增长不足，地方缺乏足够财力，无法提供良好便捷的基础设施，投资环境难以改善，制约了经济的增长。反过来，基础设施建设固然需要适当超前，但缺乏足够财力支持，也缺乏足够的市场需求拉动，无法完全通过市场化的机制，吸引足够的建设资金，很多依靠贷款投资的基础设施项目，经营亏损严重，维修费用不足，还本付息十分困难，这是一个多种因素相互制约的落后地区的“怪圈”。打破“怪圈”需要有赖更多的政府所为。因此，长期建设国债“淡出”将增加贫困地区和西部地区公路的建设压力。　　4.对铁路发展带来一定程度的影响　　正是由于国债资金的投入，掀起了1998年以来的铁路建设高潮。期间，用于铁路基础设施建设的国债资金330亿元左右，促使利用国债资金建设的铁路基础设施项目规模达到 2260亿元。铁路全行业每年完成投资总规模平均在550亿元左右，是1997年投资总规模388亿元的1.42倍，由此掀起了铁路建设高潮。　　正是由于国债资金的投入，增强了铁路大通道的能力，加强了中西部地区的基础设施。朔黄铁路、水株复线、芜湖长江大桥、宝兰复线、武广电化、新长铁路、粤海通道、京九南段复线、兰烟复线、天津港煤炭下海铁路、阳涉二期、邯长铁路、石长线等国债项目的建设，增强了铁路大通道的能力。同时，国债铁路项目向西部倾斜，加强了中西部地区的基础设施。西部地区南疆、渝怀、内昆、神延、水柏、水株、宝兰、达万、锡桑、青藏铁路等项目，总投资788.7亿元，其中使用国债156.1亿元，占铁路使用国债资金的60%.尤其是举世瞩目的青藏铁路开工建设，在全国及全世界引起巨大反响。　　正是由于国债资金的投入，增强地方配套能力，促进了合资、地方铁路的发展。在部分地区停止收取建设附加费后，国债资金使合资铁路中的地方政府承诺资金有了新的来源渠道，调动了地方政府修建铁路的积极性。从合资铁路来看，1998年以来，有31.12亿元国债资金用于合资铁路建设，弥补了地方配套资金的不足，改善了资金结构，保证了省（市、区）兑现出资协议，创造了有利的运营条件保证，极大地支持了合资铁路建设。从地方铁路建设来看，有22.68亿元国债资金用于地方铁路建设，准东铁路、登封铁路、大莱龙铁路、黎钦铁路、图珲长铁路、罗定铁路、惠澳铁路、阳阳铁路、绥东铁路等项目得以实施。对解决长期以来由于资金短缺而形成的地方铁路“胡子”工程和解决由于1998年取消铁路附加费而形成的地方铁路被动停工局面，起了“及时雨”作用。　　在既有的发展体制和机制下，长期建设国债“淡出”将直接影响财政预算内资金对铁路建设资金的总量投入，影响地方政府修建铁路的积极性，从而对铁路发展带来一定程度的影响。表明，按照经验，每缩减1亿元的铁路基础设施建设的国债资金，将带来6.84亿元的铁路基本建设资金的缩减。　　5.延缓支线机场的建设发展进程　　由于国债资金对民航建设的作用，特别是对加快支线机场建设速度的巨大作用，也由于当前支线机场建设运营亏损问题，使得机场建设资金投入更多依赖政府资金。长期建设国债“淡出”将直接影响财政预算内资金对机场建设资金的总量投入。因此，长期建设国债“淡出”将延缓支线机场的建设发展进程。