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公用事业融资与地方政府债券(2)

2013-08-25 01:06

为公用事业融资而发行的长期债券可以满足风险厌恶型资金的需求，但也面临很多问题。其中最大的一个问题是公用事业债券的发行主体，在中国现在实际上都是地方政府，能不能成为可以承担民事责任的政府法人。一旦允许地方政府发债券，会不会乱？正是出于这些方面的担心，我国《预算法》明确规定地方政府不能发行债券，《担保法》规定政府不能提供担保，这又给下一步发展地方政府债券时造成了障碍。要发展地方政府债券为公用事业融资，中国就要有鼓励金融创新的机制，要从批机构批业务批人的审批型的监管转向市场化的监管。早在十多年前，中国早就承认只要法律没有禁止的都是可以做的，但在市场经济最活跃的地方，金融市场，恰恰是法律没有允许的都是不可以做的。比如证券法、公司法明确规定“股票交易必须是现券交易”，从而任何期权、期货等衍生品都是不可以的。把市场经济的基础元素都拿到法律去定，国务院、证监会是否同意发展都没有意义，必须修改法律。

但有人认为现在法律上并没有障碍，而是实施上有障碍。《预算法》只是规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，并没有完全堵死。《担保法》也只是规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，但地方财政是否属于国家机关还是可以讨论的。条文这么规定是因为国家机关依靠财政拨款，在支出上比较固定，所以没有资金可以用于担保，但地方财政的性质不同。必须注意，地方财政和地方财政局不是一回事，后者的预算只是用于支付财政局人员工资、活动等的财政拨款，和地方政府一年的财政收入是天差地别。

要让发债的地方政府承担责任就需要在制度设计上在这方面有相当的考虑。从历史上看，只要给一点余地，地方政府就会想尽办法去筹资，因为这钱我不拿，其它地方就拿走了，干吗不拿，不管拿来干什么用，只要到我口袋就行。这不是某个个人的事，而是整个地方政府凭借强大的财力、物力甚至军力、法院的支持到其它地方政府捞钱，整个经济很容易乱。

要对之进行约束，有两个思路可以选择，一是让批准乱发债的官员个人承担责任，一是让地方财政承担责任。实际上，后者才能真正解决问题，让个人痛是没有意义的。发行的债券基本都是五年以上的，出现问题时当初的决策者很可能已经离开了原来的职位，甚至退休了，只有很少的退休金，根本无法承担责任。离任审计或许是个解决方案，但流于形式。最重要的是，现在的决策体制是集体负责制，即使是个人拍板，但在最后形成的文件、决议也都是集体的。出了事情，也找不到个人头上。

作为让地方财政承担责任的前提，地方财政要有独立的收入和资产。现在国有资产管理体制的变革，虽然没说分级所有，但已经有了很大的进步。待其真正建立后，才能发行收入债券。现在中央政府对于地方政府也缺乏制裁的措施，对于欠债不还的地方政府，中央政府只能在转移支付上做文章，但地方政府又可借此推卸提供公共服务的义务，最终是中央政府的威胁不可信。

在现在的体制下，让地方财政承担责任也有问题。中国不是联邦制，而是单一制国家，地方政府是中央政府的派出机构，省委书记由中央派出，不需要经过地方人大选举，省长要向省委书记负责，省委书记是一把手。地方政府是对上负责，不是对老百姓负责，老百姓没有办法约束地方政府的钱怎么用，钱还不了，要纳税人掏钱，这是不公平的。但除了让地方财政承担责任，其它也没有好的办法，否则只能是不让地方政府发债。
地方政府债券，还要有公正独立的评级机构。在这方面我们可以乐观一点。不到十年以前，穆迪和标准普尔对政府或中国主要银行的任何一个评级都引起中国的很大震动，马上觉得这是上的态度，是侮辱我们，而现在没有这个了，说明中国整个层次在提高，大家对于和政治层次的区别越看越清晰。地方政府债券的发展也应会这样，比如一开始进行评级，地方政府也会做工作，但只要不是只有一家评级机构，一定很快大家就会看到评级的作用，接受或好或坏的评级。