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我国国债规模及投向的现状及对策

2013-08-23 01:05 1998年以来，以增发国债为主要的积极财政政策对于拉动内需、促进就业和推动增长发挥了至关重要作用。但是同时，国债规模迅速扩大，国债资金使用效率较低，存在一定的潜在财政风险。2003年下半年以后，我国的经济形势明显转好，某些行业甚至出现了投资过热的迹象。关于积极财政政策是否延续，国债政策何去何从，界存在着不同意见。有人认为，经济形势开始转热，积极财政政策应该适时而退，国债规模应该消减；也有人认为经济形势并未过热，仍然偏冷，应继续坚持增发国债为主的积极财政政策。笔者认为，我国转型时期的财政政策和国债政策必须保持一定的连续性，在当前形势下，应该在继续实行积极财政政策的同时，注意防范潜在财政风险，适度控制国债规模，适时调整国债投向。　　一、我国国债规模的考察　　国债规模管理是国债管理的首要内容，适度的国债规模既是优化国债结构、提高国债使用效率的前提和基础，也是防范财政风险的关键因素。一个国家的国债规模，既要受认购者负担能力的制约，又要受政府偿债能力的。因此，衡量国债规模的指标体系包括应债能力指标和偿债能力指标两大类，下面分别从这两个方面对我国的国债规模进行考察。　　（一）我国国民经济的应债能力　　国债发行规模首先受到国民经济应债能力的制约。国债的应债来源，从国民经济层面看，主要是本国的国内生产总值（gdp）；从微观应债主体看，就是居民储蓄存款。反映一个国家应债能力的指标主要有三个：即国债负担率、国家借债率和居民应债率。　　1.国债负担率。国债负担率由国债余额与gdp的比率来衡量，是反映国民经济总体应债能力和国债规模的最重要的指标之一。国际上一般以欧洲货币联盟《马斯特里赫特条约》规定的60%作为该指标的警戒水平。我国国债负担率并不高，1990到1997年仅在4.8%-7.4%之间，即使1998年以后，也只有10%-17%，远远低于发达国家水平和国际警戒线。以此而言，我国的国债发行规模仍有较大空间。但是需要指出，我国国债负担率的增长速度过快，仅1991到2001十年间，就从4.79%增长到16.05%，增长了2倍多，而同期西方发达国家该指标的增幅都在1倍以内。再者，必须考虑到我国达到当前的国债规模仅用了短短20多年，而西方发达国家的国债规模则是由上百年累积而成。　　2.国家借债率。国家借债率由当年国债发行量与gdp的比率来衡量。我国的借债率仅5%左右，与美、日等发达国家相比还比较低，年度国债发行量还有一定上升空间。但是，由于年度国债发行量的增速明显超过了gdp的增速，导致我国借债率呈快速增长态势。反观大多数发达国家，国债发行的增速与gdp增速较为接近，借债率基本呈较稳定态势。　　3.居民应债率。居民应债率由当年国内债务发行量与城乡居民储蓄存款余额的比率来表示。我国在国债发行规模迅速增长的同时，城乡居民储蓄存款余额也保持了较高的增长，因此居民应债率增长相对平缓。1994年以来，居民应债率保持在5%-6.5%之间，这一比率并不算高，居民购买国债仍有较大潜力。　　（二）我国政府财政的偿债能力　　国债发行必须由国家财政进行偿还，因此国债发行规模必然要受到财政偿债能力的约束。反映政府按期偿本付息能力的指标，主要包括国债依存度和国债偿债率。　　1.国债依存度。国债依存度由当年国债发行量与当年财政支出的比率来表示，表明财政支出对债务收入的依存程度，国际通行的标准是一般不超过25%.按照全国的财政支出，1997年以后，我国的国债依存度已经超过了25%.由于在我国，迄今只有中央政府能够依靠国债发行满足财政支出，地方政府无此权力，所以只有按中央财政支出计算的国债依存度才有意义。我国的中央财政债务依存度非常之高，远远超出国际警戒水平，20世纪90年代以来一直在40%以上，1998年甚至超过了100%，此后虽有所下降，但是仍然保持在80%左右。当然，由于计算中没有考虑（估计与预算支出大体相当的）中央财政预算外支出，使得分母被缩小，指标存在高估，但即便其考虑在内，这一指标也仍然偏高，对此必须保持高度警惕。　　2.国债偿还率。国债偿还率指当年到期国债的偿本付息额占当年财政收入的比重。该指标反映由于国债而引起的财政负担，数值越高，表明偿债能力越差，发达国家该指标一般低于10%.1995年以来，由于国债还本付息额猛增，我国的国债偿债率迅速提高，超过了10%安全线，在1997和1998年，甚至超过20%.1999年以后，随着财政收入的增长，该指标数值虽明显回落，但是仍处于10%以上。