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论国债政策的运用

2013-08-26 01:00 近年，国民既面临国际经济衰退的，又遭受国内有效需求不足的拖累，经济虽未走出低谷，但仍保持了较快的增长速度，这无疑是中央运用积极财政政策和稳健货币政策宏观调控的结果，其中，财政政策的作用又是主导的，而财政政策又主要体现在国债政策上。我国从1998年开始，至2001年四年财政（中央）总赤字包括国债利息赤字，分别为1681.89，2425.21，2598.21，2598.1亿元，赤字占GDP的比率由1997年的1.5%提高到的3%左右。每年国债存量增长率即每年国债发行／上年国债余额，最高的1998年高达71%，2001年国债增速仍高达37%.中央财政的直接债务迅速增长，国债余额由1997年的5508.9亿元增加到2001年的16672.1亿元，国债负担率相应由7.4%上升到17.4%.可见，“九五”期间尤其是近几年，国债无论是存量还是流量、绝对量还是相对量，较前有快速又大幅度的增长。对此，学术界有迥然不同的观点，有的认为国债规模尚小，主张国债和财政赤字规模扩大仍可承受，有的认为我国国债规模偏大，国债的财政依存度和国债偿债率已逾国际标准警戒线，潜在政府债务危机。其实，人们过多地在国债规模上纠缠，而忽略了国债政策的关键性即国债资金的使用问题。　　一、国债政策运用的现实必要性　　长期以来，我国财政收支坚守“收支平衡、略有节余”的信条，以既无外债，亦无内债作为优越性自我炫耀。自二十世纪八十年代始，上有了大的转变，实践上开始主动地运用国债。1994年以前，国债发行量仍然控制较紧，递增平稳，而1994年以后国债发行量快速增长，时至今日，国债规模已逾16000亿元。为此，有人对继续运用国债政策产生了疑惑。那么，现实条件下究竟是否应继续运用国债呢？　　1、经济学理论的启示　　一国政府年度预算支出超过收入就有财政赤字，而赤字弥补方式不外乎两种：一是向中央银行透支，其结果是中央银行增发货币，货币供给量增加引致通货膨胀，这一般不可取；另一是发行国债，国债发行既可弥补财政赤字，又可避免通货膨胀。经济学家凯恩斯认为，外债是真正的债务，而内债不同于外债。国家是公众的集合，政府向公众借债，到期偿债归根到底来自向公众课税，实际上是自己偿还“自己欠自己的债”。如果一个已实现了充分就业，在储蓄S既定的条件下，根据S=I （G-T），政府因G＞T的举债支出，就会存在政府支出的挤出效应，也就是政府开支G挤占私人投资I.如果一个社会存在较多的闲置资源，尚未实现充分就业，则政府的举债支出，扩大了有效需求，并通过乘数作用带来国民收入成倍增加，经济增长率提高，同时财源扩大，税基拓展，政府财税收入也增加，结果是实际赤字小于预算赤字。　　2、他国的实证说明　　各国国情不同，经济水平不同，政府财政目的不同，所以，在财政政策运用上各有其特殊性，但政府在财政政策运用上也有其普遍性。发达资本主义国家，在八十年代经济步入“滞胀”的困境，而美国进入九十年代，一改过去“滞胀”颓势，进入“低通胀、低失业、高增长”的最好时期，被喻为“新经济”，这很大程度上得益于成功地运用了国债政策。从二十世纪八十年代始，里根政府采取了以债务支撑的减税增支政策，这一政策使美国国债规模逐年攀升，到1983年美国联邦政府未偿还的债务已达13819亿美元，如果以每张票面值为1000美元，摞在一起其高度达到近100英里，此后，国债规模进一步扩大，1995年美国国债余额约为3.6万亿美元之巨。据统计，联邦债务余额占GDP的比率由七十年代的27.4%上升到九十年代初的47.8%，这曾一度引起经济人士的担忧，但美国的债务危机并没有爆发，进入九十年代，国债政策的积极效应逐步显现，经济增长速度加快，较高的实际经济增长率带来了政府税收的增加，九十年代中后期赤字逐步减少，终于在1998年结束了19年的连续赤字后，首次出现了年度财政盈余达195亿美元。日本经济却与美国不同，进入九十年代，一直低迷不振，到1998年上半年进入25年来最严重的衰退期。日本政府自1990年泡沫经济破灭后，一直运用扩张性货币政策和紧缩性财政政策，利率低得近乎于零，而财政方面坚守“不发行赤字性国债”“不减税”“压缩公共投资”“逐年减少财政赤字”，这不但没有扭转经济，反而更趋衰退，终于至1997年底，被迫改变政策取向，放弃“不减税”“不发行赤字国债”的政策，采取一系列扩张财政的措施。　　3、我国近年实践的检验　　1997年前，国民经济实现“软着陆”，经济降速是主动调控的结果，1997年后，速度下滑出乎预料。为扭转国民经济跌势，扩大国内有效需求，我们采取了连续八次降息的扩张货币政策，但收效甚微，转而运用扩张性财政政策为主的调控政策。1998年下半年增发1000亿元长期国债，用于基础设施建设，1999年在年初预算安排500亿元国债资金的基础上又增发600亿元国债，两年通过财政向银行发行2100亿元长期国债，带动4200多亿元银行贷款和自筹资金，用于增加基础设施投资，共建设5100多个项目，建设总规模达2.2万亿元，已建成的主要有：加固大江大河大湖堤防近6100公里，新增公路通车里程1.2万公里，其中高速公路3358公里，增加铁路新线1423公里，复线643公里，建设和改造电网高低压线路90万公里，建成仓容250亿公斤的国家粮食储备库。增发国债，扩大投资，对拉动经济增长率的贡献明显，据测算，国债资金拉动经济增长，1998年为1.51个百分点，1999年为1.96个百分点，2000年为1.65个百分点，2001年为1.66个百分点。　　4、现实经济发展的需要　　2002年，我国经济有了转机，宏观面逐步向好，但短期内完全走出低谷还不可能，因此，还需继续运用扩张性宏观调控政策。由于利率已降至近20年来的最低位，基本上无下调空间，货币政策处在低效区域，所以积极财政政策仍是首选。因受财政收入的硬约束，要增加政府购买和转移支付力度有限，以国债资金为基础的公共工程投资仍非常必要。公共工程投资一般投资量大、投资周期长，在建设过程中必须有后续资金保证，否则，工期延长甚至工程下马，结果是投资见效后延甚至前功尽弃。在私人投资不足的情形下，如果不能用公共工程投资去弥补，则经济进一步衰退，在加速原理作用下，投资会进一步减少，如此循环，会使经济陷入萧条泥潭。因此，在今后几年国债规模还有必要适度扩大。