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现代西方公债管理政策理论综述

2013-09-04 01:05 20世纪中期以来，西方财政呈现出既分化又综合的趋势，这一点在公债管理政策方面表现得尤为突出。一方面，公债管理政策研究的对象越来越精细，研究范围从最初的债务偿还管理、债务规模控制直至的债务结构优化，目前西方理论中的公债管理政策大多已具有特定的涵义，而并非是公债政策的简称了。另一方面，公债管理政策研究与其他经济理论也出现了综合、交叉和渗透现象，许多新兴的经济理论和被移植于研究公债管理政策，特别是20世纪60年代以来风行于西方经济学界的资产累积理论、有效市场理论、理性预期理论以及博弈论、线性规划和计量经济学更是对公债管理政策研究产生了革命性的。作为上述两种趋势作用的结果，目前的公债管理政策事实上已逐渐远离于传统财政学的范畴而成为一个相对独立的研究领域。　　一、西方理论中公债管理政策的内涵　　从定义上看，公债管理政策（public debt management policy）即是指公债管理当局通过各种债务管理操作以实现既定经济目标的指导方针和政策措施的总称。公债管理政策的内涵是在公债管理概念的基础上发展起来的。一般来看，广义的公债管理是指政府决策当局和公债管理部门围绕公债运行所进行的决策、组织、规划、指导、监督和调节等一系列工作，具体不仅包括公债的发行、流通、使用和偿付，还包括管理体制、债券评级、反假防伪等诸多内容，管理对象既包括债务规模也包括债务结构。而狭义的公债管理仅指政府的债务管理机构对既定规模下的公债结构所进行的调整措施，相应地，管理对象仅指既定债务规模下的债务结构。与之相对应，广义的公债管理政策即我们通常所说的公债政策，它既包括公债规模的控制政策，也包括公债结构的调整政策。狭义的公债管理政策仅指后者，具体而言，即是指政府通过发行、偿还和调换等政策措施来调整公债的结构，以此来影响经济动向、实现既定经济目标的一种宏观经济政策（坂人长太郎，1987）。　　西方公债管理政策的内涵经历了由广义向狭义的转变过程。早在自由资本主义时期，亚当·斯密、大卫·李嘉图等西方古典经济学家对公债管理政策问题就有所涉及，但由于当时还处于公债发展的初级阶段，公债理论的争论焦点集中于政府是否应当借债、政府如何偿债等问题上，延伸开来公债管理政策即是与压缩债务规模紧密联系的。但是，以詹姆斯·托宾、本杰明·弗里德曼等为首的当代西方学者指出，公债规模的大小主要取决于政府的财政收支状况及赤字弥补方式（或盈余的使用），在现代预算管理体制下它是由一国或地区的最高权力机关审批通过的，政府无权决定。但对于公债结构，政府则完全可以自行掌握，因为政府提交审批的预算报告中通常并不包括公债的结构。换言之，政府的债务管理部门可在既定规模下自行制定公债结构的调整方案，并适时采取相应的发行、偿还和调换方式将其付诸实施（J.Tobin，1963）。　　进一步来看，尽管形式上公债规模是由一国或地区最高权力机关批准的，但公债规模也并不或不完全随人们的主观愿望所左右，这一点从简单的回顾中就可以看出。在自由主义思想深入人心的古典主义时期，西方各国政府一边高举反对借债的大旗，一边却在大肆发行巨额公债，当时英国等一些国家的债务比率（debt ratio）曾长期高达100%甚至200%以上。二战以来直到20世纪80年代初，凯恩斯主义的国家干预学说又风靡一时，凯恩斯主义者阿尔文·汉森适时提出了补偿性财政政策的建议，但美国等西方国家的赤字和发债规模并没有随经济周期反向变动，而是呈现出连年递增的发展态势。到80年代以后，美国里根政府转而奉行供给学派的削减赤字、压缩债务规模的财政主张，但美国的财政赤字和债务规模不仅没降，反而达到了前所未有的高度。　　事实上，公债规模在相当程度上取决于一国所处状态（战争、灾荒等）、政府机构规模以及经济运行状况等许多客观因素，从操作层面上看它并不完全能够被“管理”，因此公债管理政策的核心在于结构调整政策。