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当前国库监管工作中存在的问题及对策

2013-09-01 01:01 国库既是国家预算执行的重要参与者，又是中央银行的一个职能部门，担负着监管的重任。通过国库监管，可以及时发现国家预算执行过程中存在的和对整个、产生的，为国家制定、执行货币政策和财政税收政策提供依据。但毋庸讳言，由于长期的工作习惯和思维惯性，大多数国库还处于一种“核算型” 模式，没有真正转变成“核算监管型”模式，在很大程度上制约着国库监管职能的正常发挥。如何最大限度地发挥国库的监管职能，更好地为经济金融自身，已成为当前亟需解决的一个重大现实问题。　　一、当前国库监管工作存在的主要问题和难点　　1、税款入库要“辗转多日”。首先是税款报解环节多，占压时间长。按目前手工操作划缴及信件邮寄传递方式，从基层征收机关开票缴税到上划县支库，要经过乡（镇）税务所——基层经收处（含商业银行基层处、所和信用社）——基层邮电所——县（市办局——县（市）商业银行（信用联社）——县（市）人行部门— 一县（市）支库等7个环节。如果是中央预算收入，由县级支库上划到总库，还要经过地（市）级中心支库、省分库与同级会计部门和邮电局等10个环节。由于税款划拨环节多，传递速度慢，致使大量资金在途　　不能及时使用。一笔税款从开征到缴入支库，正常情况下，同城需要3－5天，乡（镇）需要7—10天，边远地区一般需要15一30天，上解到中心支库、省分库、总库所需时间更长。如遇个别环节受阻，所需时间还要延长。另一方面，少数商业银行为了增强自身资金实力或保存款余额，有意无意地延压税款，转移财政性存款，缓解或逃避全额上缴。　　2、预算收入过渡户“遍地开花”。　　一段时期以来，征收、检查、执法机关在各金融机构开立过渡账户现象普遍，有的单位还在几家金融机构开立过渡账户。人民银行、财政部、国家税务总局和海关总署1998年底曾联合组织清理“预算收入过渡户”，共抽查15214个单位，查出过渡账户24530个，平均每个单位近2个过渡账户。假设每个过渡户平均保留经常性存款余额5万元，则仅仅这些被抽查单位每天就有税款13亿元被化为征收机关的储蓄存款。预算收入过渡户已成为一些征收机关的“蓄水池”和“调节器”，人为地减缓了税款入库速度，严重占压预算资金，逃避监管，使财政性资金分散流失，甚至引发腐败现象，其危害性不言而喻。　　3、财政资金“空转”心照不宣。　　每当六月底和年末，一些地方为了确保财政收入“时间过半，任务过半”和全年任务的完成，便悄悄玩起了“空手道”，即实行财政资金的“空转”：一些本来没有创造利税，但为了实现“双过半”和全年财政收入目标，主管部门要求企业虚报一个利税数，根据这个虚报的数字，企业向银行或其他金融机构贷款，缴给当地财税机关。财税机关再通过种种渠道，把上交的贷款（名义上的“税收”）返还给企业，企业再把返还款还给金融机构。虽然没有实现真正意义上的“税收”，但完成了一个虚拟意义上的资金循环。财政资金的“空转”，最直接的恶果是造成了一种虚假繁荣，使据此制定的重大经济决策发生偏差。　　4、“买税卖税”粉墨登场。　　“买税卖税”是指“买税方”以支付手续费为诱饵，或以提供优惠税收待遇为条件，使用本辖区的完税证、税收缴款书、增值税专用发票等票据，向非本辖区的纳税人（“卖税方”）代开完税票据，将税款缴入“买税方”国库的行为。“买税卖税”美其名曰“转引税款”、“南税北调”、“引进税源”、“政府调控交税”等等，但其本质是一种有计划、有组织的集体腐败行为，是税收征管权的商品化和货币化，是一种利己、利“小团体”但损害国家利益的行为，不仅给宏观经济运行传送虚假信息，影响了税收杠杆调节经济作用的发挥，而且侵蚀国家税收，人为增加税收成本，造成国家财政收入流失，积累了财政风险，还严重扰乱了税收征管秩序，恶化了纳税环境。　　5、不合规、不会法的拨款与退库却常披着“合法外衣”。　　一些财政部门在地方利益或自身利益的驱动下，在预算支出中存在着超计划拨款、不合理用途拨款、预算内资金向预算外账户支拨等行为，使国家资金的正常支出受到影响。有些征收机关搞不合理、不合法的退库，也使国库资金存在分散流失的可能。主要表现在超范围、超比例提退代征、代扣、代收手续费；税款不及时征收，对纳税人的申报不及时受理，等过了申报纳税期限再作为稽查收入进行征收，然后按“规定”提取 30％的稽查手续费；有的利用过渡户混库，将低手续费的税种改为高手续费的税种，预算收人年终集中退库，等等。上述违法行为常披着一层“合法外衣”，增加了国库监管的难度，不利于中央银行基础货币的管理，容易造成支付危机和信用危机，加重了财政资金的风险程度，削弱了财政的宏观调控职能。　　6、人民银行的机构收缩与“一级财政一级国库”的原则相矛盾，国库监管“脱节”。　　自从人民银行撤并原省级分行，设立跨省区的大区分行后，上述矛盾日益突出，与当前国库业务的极不适应。据统计，目前人民银行现有国库机构3115个（含城区支库和乡镇金库），商业银行代理国库机构20092个，不少没有人民银行的市、县没有独立的国库工作机构，势必影响国库监管工作的加强，不利于财税部门的配合与协调。人民银行作为经理国库的执行者，为了加强国库监管，提高管理水平，需要一支既精通国库业务，又熟悉财政、税务等相关知识，调研能力强的干部队伍。但目前国库系统从上到下都没有　　专职的分析人员，基本上是由国库经办员兼职，在掌握与国库业务相关的其他学科知识方面比较欠缺，在监管中难以及时发现问题并提出切合实际的改进措施和解决办法，制约着国库监管工作的正常开展。　　7、国库风险“陡增”，国库部门已成为案发的“高风险区”。长期以来，由于国库只管账，不管钱，因而被认为是无风险地带。然而，近些年来，国库案件频频发生，表明我国国库风险骤然增大，并已涉及到诸多环节，国库部门已成为案发的“高风险区”。国库风险产生的主要原因有三：一是风险意识淡薄，对内控制度缺乏全面、的认识，内控中的决策、执行和监督过程还难以相互制约；二是核算人员少，内控制度不易落实，这在县支库表现得尤为突出；三是长期单纯枯燥的核算环境，极易造成国库人员思想麻痹，同时，人民银行与财政、税务等机关长期的业务关系和往来，极易使国库人员囿于“人情网”和行政干预之中。