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美援与战后台湾的经济改造

2013-10-29 01:33 　　   〔提要〕本文意在对1950年后十多年间美国因素在政策和制度层面上对的进行深入考察。本文发现，美国对台湾施加影响的一个重要的和基层的途径，是美国驻台机构与台湾官僚集团之间形成的"跨政府关系"。这种关系有其特有的组织载体和制度机制，并成为战后前期台湾经济发展的重要制度基础和政策、战略形成的关键因素。文章进而叙述了在跨政府关系的架构下，美国驻台机构和台湾经济官僚是如何共同导演了台湾的进口替代化和发展战略的转型。本文认为，虽然美国因素对战后台湾经济发展模式的形成有重大而深刻的影响，但并没有在台湾复制出符合"自由发展主义"理念的美式经济模式。
    关键词：美国外交/美台关系/美援/美国驻台机构/跨政府关系/台湾/发展
    从1950年到1960年代中期，台湾经济发展的外部动力机制在很大程度上在于冷战国际政治环境下美国的政策行为，在于美国赋予它的"反共前沿"和"民主橱窗"的地位和身份，在于"霸权-附庸"关系之下美国对台湾的援助和扶植。从1950年6月朝鲜战争爆发后到1960年代中期，台湾接受的美援总额达41.5亿美元，其中军援和经援分别约占57%和43%。【注释：Samuel P. S. Ho, Economic Development of Taiwan,1860-1970 （New Haven: Yale University Press, 1978）, p.110. 关于对美援经济效应的，另参见Neil Jacoby, U.S. Aid to Taiwan: A Study of Foreign Aid, Self?Help, and Development （New York: Praeger, 1966）；赵既昌，《美援的运用》，台北*联经出版公司，1985年版。】 而美台之间的援助关系，以及美国对台湾发展进程和后果的影响，都远不仅限于相对容易观察到的经济资源流动。随美援而来的是大批美国驻台官员和专家顾问，他们与主持台湾经济发展的技术官僚群体结成了密切的合作关系。而这种关系可以被判定为政治学家罗伯特*基欧汉和约瑟夫*奈所描述的"跨政府关系"。正是以这种关系为主要的和基层的途径，美国对台湾的发展政策、战略和制度施加了广泛深入的影响。  （科教论文网 lw.nseaC.Com编辑发布）
一  对台美援的组织结构与运作方式
　　"跨政府关系" （Transgovernmental Relations）是指"那些不受政府内阁或行政首脑的政策控制或严格指导的、不同（国家）政府部门之间的一系列直接的相互影响。"一个政府内部的次级官僚机构在某种程度上具有相对于其政治领导人和上级部门的自主性，总有按照自己的利益和旨趣行事的能力和意愿。而不同国家政府的次级部门之间又可能存在共同的利益、理念和偏好，由此在交往中形成某种合作关系。基欧汉和奈指出，跨政府行为有两种主要类型。一种是"跨政府的政策协调"，指双方的次级部门在没有来自高层的详细政策指导的情况下，主要通过非正式的交往进行政策执行和调整活动；另一种是"跨政府联盟"，指政府的次级单位与另一国政府中有共同行为取向的机构和人员建立联盟以对抗他们自己政府中的某些成分。【注释：罗伯特*基奥恩、约瑟夫*奈：《跨政府关系和国际组织》，西里尔*布莱克主编：《比较化》，上海译文出版社，1996年版，第601-610页。】后文将会说明这两种情况在台湾的确都存在。 
　　美国一般把技术官僚（经济官僚）群体视为国民党政权中健康成份，一向予以支持和扶植。特别是，经济官僚一般对国民党政权内部自蒋介石以降许多人热衷于扩充军队、发展军事工业的做法持消极态度，主张首先立足台湾发展"民生经济"；而在整个50年代和60年代初，美国各驻台机构更是以遏制蒋介石集团反攻大陆的企图、防止台湾经济军事化为其的基本目标，因此双方在这个关键方面有不谋而合之处。以其经济实用主义理念、利益中立的地位、化和技术化的作风，而且往往具有欧美背景，台湾的经济官僚群体很容易与美国援助官员和专家建立亲和感，形成密切的合作关系。这种关系，连同美国依靠援助施加压力的"杠杆效应"，被美国用以强化其影响力向台湾内部事务的渗透。而台湾的经济官僚也借重这种关系加强自己在国民党政权中的地位和力量，为了使自己的主张和政策被采纳、执行，有时会主动把美国人当作帮助其对抗其他部门、甚至修改决策的同盟引入政策制定过程，从而形成"跨政府联盟"。 （科教论文网 lw.nSeAc.com编辑发布）
　　这种跨政府联盟有其特有制度机制和组织载体，这就是美国驻台援助机构和台湾方面与美援运用有关的机构。
　　美国驻台机构包括"使馆"、经援使团（驻台外援机构）和军援顾问团。与战后美国外援政策服从于政治军事战略的总体状况相适应，美国对台援助机构的活动也是在强调组织和职能的系统性的原则下由 美国驻台"大使"进行总体指导和协调。【注释： Secretary of State to the Embassy in the Republic of China, April 25, 1951, Foreign Relations of United States（以下为FRUS）, 1951,Vol.7, pp.1648-1649. 另参见卡尔*兰金著，海英译：《兰金回忆录》，上海人民出版社，1975年，第87-90页。】 后来又进一步建立了由全部驻台军事和文职代表团领导人组成的所谓"驻在国小组"（Country Team），在"大使"的主持下在外交政策和援助政策之间以及在各项援助计划之间进行协调。
　　华盛顿负责对外援助事务的中央机构历经多次改组，【注释：1948年设立的经济合作署（ECA）先后改组为共同安全署（MSA，1951年）、对外业务署（FOA，1954年）、国际合作署（ICA，1955年）、国际开发署（AID，1961年）。】 但其在台湾的派驻机构则在职能和人员上都保持了相当的连续性和稳定性。驻台经援机构的业务范围在20世纪50年代初即被明确规定，它在外交使团首脑的督导和军援顾问团的协助下负责各项与经济援助有关的事务，并多方参与台湾的经济规划与政策制订。【注释：The Secretary of State to the Embassy in the Republic of China, April 25, 1951, FRUS, 1951,Vol.7, p.1649.】 到60年代的国际开发署时期，随着美国援助政策更加强调经济援助（相对于军事援助）和受援国的经济发展，国际开发署驻台分署在制定援助政策过程中的地位进一步得到加强，并被要求更加积极地参与台湾的经济决策。国际开发署驻台分署署长由总署署长任命，并服从国务院和驻台"使馆"的政治和指导。由于他实地负责经济援助，熟悉台湾经济的实际状况并直接同台湾当局上下官员打交道，所以尽管他并不最终决定对台援助的计划和内容，但其意见对美国对台援助政策具有相当的影响力。他还负责向台湾当局解释美国援助政策的目标和内容，实际上充任台湾当局经济政策总顾问的角色。【注释：Neil Jacoby, U. S. Aid to Taiwan: A Study of Foreign Aid, Self?Help, and Development （New York: Praeger, 1966）, p.57.】 
    驻台美援使团的下属机构根据台湾经济的各产业部门进行了相当细致的划分，除了经济分析、计划和审计三个办公室，驻台经济援助机构设有资源、电力、教育、贸易和工业，以及公共行政等小组，其人员均为各自领域的专家。
　　隶属于国防部的美国驻台湾军事援助顾问团（Military Assistance Advisory Group）设立于1951年5月，与经援使团同样是在驻台"使馆"的指导下，并且在经援使团的协助下负责领导和协调美国对台军事援助和合作。【注释：关于对军援顾问团业务范围的规定，参见FRUS, 1951,Vol.7, pp.1649-1650.】 军援顾问团的也可以被视为具有相当的经济政策效应，因为1950年代它的重点之一是敦促台湾当局裁减军队和限制其军费开支。【注释：Nancy B. Tucker, Taiwan, Hong Kong and United States, 1945-1992: Uncertain Friendship （New York: Twayne Publishers, 1994）, p.64.】 
    "大使馆"、经援使团、军援顾问团构成美国官方正式驻台机构的三驾马车。除此之外，一家专门承接政府项目的纽约私人公司--怀特工程公司（J. G. White Engineering Corporation ）也在台湾经济运行中发挥着独特作用。怀特公司的五名专家早在1948年底就受经济合作署之聘来到台湾，对台湾的资源和经济状况进行调查和，并参与拟订最初的对台援助计划。在美国政府于1949年1月公开宣布放弃台湾之后，怀特公司仍积极主张扩大对台援助。【注释：George Kerr, Formosa Betrayed （Boston: Houghton Mifflin, 1965）， pp.136-137; Nick Cullather, " ’Fuel for the Good Dragon’: The United States and Industrial Policy in Taiwan, 1950-1965，" in Diplomatic History, Vol.20, No.1, 1996, pp.6-9.】 20世纪50年代怀特公司在美台援助关系中具有双重身份：驻台美国经援使团的援助计划评估机构和台湾当局的经济技术顾问。它向台湾派送各部门的专家，并且向美援运用委员会提供技术和经济方面的咨询。一位主管台湾经济事务的官员在报告中称："在福摩萨拥有怀特工程公司对美国政府来说是十分幸运的，它可为官员和私营工商机构所用。
    德比欧塞特（Val de Beausset，怀特公司高级工程师）先生在能干的中国经济专家、工程师和工业管理人员当中享有令人艳羡的受尊敬的地位。"【注释：Barnett to Rusk, October 3, 1951, FRUS, 1951, Vol.7, p.1823.】 此外，在整个50年代怀特公司还负责选拔赴美接受技术的人员。【注释：Jacoby, U. S. Aid to Taiwan, p.58.】
　　美国驻台援助机构和人员的内容不仅仅局限于美援的派拨、运用等方面的事务，实际上驻台美援机构始终把帮助台湾建立具有长远发展潜力的经济作为自己的中心任务，强调美援计划和台湾经济发展的统一和协调。在对台湾的经济事务发挥指导作用方面，驻台"使馆"和美援使团具有比华盛顿和国务院更为积极的态度，并不断向华盛顿争取更大和更灵活的处置权力。本来，1951年3月19日腊斯克曾向驻台美援使团发出训令："在该岛经济行政事务中，经济合作署使团应该提供建议，但不应该公开地或暗地里向中国人发布命令。"【注释：Rusk to Griffin, March 19, 1951, FRUS, 1951, Vol.7, pp.1596-1597.】 但经过经济合作署和驻台机构的坚持和说服，不到两个月国务院的态度就改变了，腊斯克在1951年5月的一份政策指导文件中收回了"建议而不命令"的训令，认可美国驻台援助机构所采取的"更具强制性的政策"。【注释：Rusk to Griffin, May 9, 1951, FRUS, 1951, Vol.7, p.1665.】 6月底，经济合作署署长也重申了"活跃地和坚定地施加影响"的原则。【注释：Foster to the Embassy in the Republic of China, June 30, 1951, FRUS, 1951, Vol.7, p.1725.】 此后十多年间，美国各驻台机构以援助为施加影响的"杠杆"，实地参与台湾经济纲领和经济发展政策的制定和实施。

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　　在援助关系的运作过程中，很大程度上出于美国方面的要求和设计，台湾当局内部也进行了相应的制度安排和机构设置。美援运用委员会、经济安定委员会、农复会等与美援相关的机构成为美国对台湾的经济事务施加影响的渠道，同时也成为台湾当局制定和推行整体和部门经济发展计划的中枢机构。这是战后台湾经济发展制度结构的一个突出特征。台湾当局最初并无专门的、类似于韩国经济企划院和日本通产省的全面指导经济和制定产业政策的中枢机构设置，而集中体现国民党政权干预经济特征的经济计划职能部门的设立与沿革乃与美援经验有着密不可分的关系。
　　美援运用委员会（Council on U.S. Aid，CUSA）主任委员由"行政院长"兼任，"行政院"内各主要经济职能部门（包括"经济部"、"财政部"、"中央银行"等）的主要负责人及台湾"省长"均为其成员。美援会的正式职能包括：选定援助项目，采购和分配美援进口物资；监督援助项目的执行；掌握美援进口衍生商品的台币"对等基金"的使用；与美国经援使团进行联络会商。【注释：Jacoby, U.S. Aid to Taiwan, p.61; Sampson C. Shen, "The Government of The Republic of China and It?s Functions," in Free China Review, October 1950, p.12. 李国鼎，《我们如何运用美国经援》，《台湾的对外技术合作与外资利用》，南京*东南出版社，1994年版，第198-199页。】 美援会独立于国民党政权正常的立法和行政程序，在人事和业务中享有相当的自主性。美援会的日常行政开支不在国民党当局行政经费中拨取，而是直接来自美援，能够以高工资雇聘职员，也使之具有高出其他部门的效率。【注释：Thomas Gold, State and Society in Taiwan Miracle （New York: M.E. Sharpe, 1986）, pp.68-69.】 美援会的实际地位远在经济部、财政部等常规经济职能部门之上，而且其职权和影响力远远超出美援运用范围之外，成为台湾当局推行发展战略和制定宏观经济计划的重要部门。 （科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理）
　　经济安定委员会（Economic Stabilization Board，ESB）的设立也是一个美国制度结构影响台湾经济发展的事例。1950年底，经济合作署驻台分署署长穆懿尔（Raymond T. Moyer）建议设立一个由高层经济官员组成、定期举行会议审议重要财经的经济安定委员会，但因台湾方面抵制而未被立即采纳。后来经蓝钦当面敦促蒋介石，这个机构才于1951年3月得以正式成立。【注释：《兰金回忆录》，第260页。】 "经安会"由"财政部长"和"台湾省政府主席"领导，同时与美援会一样也容纳了"行政院"内各经济职能部门的主要官员，成为台湾当局财政经济政策主要的设计、审议和联系协调机构。1953年7月，主管台湾公营并具有广泛经济政策权力的台湾生产事业管理委员会被合并到经济安定委员会，经安会的职权进一步扩大，享有某种超越"行政院"内其他经济职能部门的地位。【注释：参见李国鼎：《创造经济奇迹的手》，《台湾的经济计划及其实施》，南京*东南出版社，1995年版，第306-308页；Jacoby, U.S. Aid to Taiwan, pp. 59-60. 】 而美援使团的代表作为"观察员"一直在这个机构中"活跃而坚定地"施加着影响。
　　在整个50年代，美援会和经安会是指导台湾经济发展的中枢机构，堪称台湾当局的"超级经济部"。1958年9月，经安会被撤消，其在农业、工业和运输领域编制部门计划的业务被转交给经济部和交通部，但制订宏观经济计划和美援运用方面的职能，特别是其下属的工业发展委员会，则为美援运用委员会所继承。这样，美援会实际上一度成为最主要的、甚至几乎是唯一的负责设计和协调台湾总体经济发展计划与政策的机构。具有重要意义的第四期经建计划（1961-1964年）就是由美援会负责拟定的。【注释：Chien?Kuo Pang, The State and Economic Transformation: The Taiwan Case, New York: Garland, 1992, p.54. 1963年9月，在美援即将停止的情况下，美援会被改组为国际经济合作发展委员会。】 （转载自中国科教评价网www.nseac.com ）
　　在台湾的经济发展的制度结构中同样明显地体现美国因素和作用，同时也更不符合机构设置常规的是美国人直接在其中任职、充当台湾当局"超级农业部"的"中国复兴联合委员会"（Joint Commission on Rural Reconstruction，JCRR）。农复会由蒋介石亲自任命的三名中方委员和美国总统任命的两名美方委员组成，与"行政院"没有直接的隶属关系，而且与美援会一样，享有独立的人事权力以及独立而充足的美援经费来源。由于"行政院"内不设农林部，美国"使馆"和美援机构驻台使团不设主管农业的下属机构，有关美援在农业方面的事务，以及台湾农业的长期规划和政策实施均由农复会全权筹理，因此农复会实际上兼具台湾当局的"农业部"和美援机构的农业小组的双重身份。【注释：Jacoby, U.S. Aid to Taiwan, p.62.】 而且，农复会与美国驻台机构和台湾方面的其他有关机构形成了复杂、密切而又灵活的关系，其中特别强调与美国驻台"使馆"、美援使团、美援会、经安会之间的沟通和协调。【注释：谢森中回忆，张训舜回忆，黄俊杰编：《中国农村复兴联合委员会口述访问记录》，台北中央研究院近代史研究所，1992年版，第133，201页。】 美台双方委员的合作是融洽顺利的，似乎不存在美方委员以势压人的情况。【注释：参见张训舜回忆、李崇道回忆，《中国农村复兴联合委员会口述历史访问记录》，第17，69页。】 倒是可以看到，当台方委员在主张不得伸张或不便公开表达意见时，他们会借重美方委员和专家向上司或其他部门施加影响和压力。【注释：有一个典型的例子可参见黄俊杰：《光复初期台湾土地改革过程中的几个问题》，《战后台湾的转型及其展望》，台北，正中书局，1995年版，第101-130页。】 （科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理）
　　通过上述考察我们可以看到，美台援助关系全面、深入地渗透和反映到台湾当局的组织结构与经济政策的制定和实施之中。援助关系运作的组织结构和制度机制，就是美国因素"内化"于台湾当局的政治与行政结构的机制，同时也是"跨政府关系"赖以存在的载体。一定的发展模式有其特殊的政治和行政的制度结构，而这又在相当程度上决定着政府干预经济的方式和内容。台湾国民党政权之干预经济的制度、内容和方式，受到美国因素至为深刻的影响，而美国因素产生作用最主要和最基本的形式和途径是美国驻台机构与台湾经济技术官僚群体之间的这种"跨政府关系"。
　　战后前期台湾经济发展的政治行政体制区别于国民党在大陆时期的一个重要特征是，具有鲜明经济理性和高度效能的经济官僚群体在国民党政权内部逐渐取得相对独立地位，并在越来越大的程度上主导着台湾经济发展的政策与战略。这种状况的形成与对台美援的制度机制一个基本特点有直接的关系，即在国民党政权内部，美援管理机构与制定和执行发展政策及经济计划的职能部门两者之间的高度重合。美国援助机构在提供建议和施加政策影响时往往并不需要通过最高政治领导人，而直接与台湾的经济官僚形成紧密合作关系。可以说"跨政府关系"的组织和运作机制本身就是加强经济技术官僚在台湾经济政策制定中的地位和作用的机制。而美援本身也具有为经济技术官僚管理经济和制定经济发展政策提供财政基础的作用。
　　台湾经济技术官僚在经济政策领域中发挥作用的主要障碍来自国民党军队系统的传统势力，而台湾当局内经济官僚集团地位的上升至少部分地是由于军事机构和军人在经济事务的影响力的逐渐下降、并最终被排除在经济政策制定程序之外而实现的。对台美援的一个重要效应正在于促进了军事机构的势力退出经济政策领域的过程。一方面，美国对台湾的军事援助减轻了军事部门和非军事部门之间对资源的争夺，并且美国援助机构支持甚至直接赞助国民党军队兴办自己的生产事业以开源增收（如在美援帮助下，"国军退役官兵辅导委员会"成为一个规模庞大的综合性经济实体），【注释：Alice Amsden, "The State and Economic Development," in Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer and Theda Skocpol, eds., Bring the State Back In (Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1985), p.99.】 从一定程度上避免了军队势力在其经费给养得不到保证的情况下干预财政分配；另一方面，美国驻台机构出于防止国民党军队过度膨胀和降低军费开支的目的，往往在经济官僚和军事机构发生争执时支持前者压制后者，因为前者虽不如美国人之甚，但一般也反对军费支出过于庞大。当然，台湾经济技术官僚的地位和作用并非全然来自美国对它的支持和扶植，这与台湾当局政治领导人对经济官僚集团采取亲和、支持的姿态也有关系。【注释：Pang Chien?Kuo, The Sate and Economic Transformation: The Taiwan Case (New York: Garland, 1992), pp.80-89; Thomas Gold, State and Society in the Taiwan Miracle, p.67.】 但可以想见，这其中多少有投美国人所好的因素。
　　经济发展的过程同时也是一个政治与行政的过程，特定的经济发展道路有其特定的政治和制度基础，特定的经济政策和发展战略又主要是由其特定的"代理人"（agent）群体在特定政治权力结构和经济政策机构中所主持制定和实施的。政治体制、经济行政机构及其运作程序、制定和实施经济政策的群体，以及经济政策本身等相互关联的要素共同构成经济发展的体制和模式。美国因素广泛深刻地作用于构成台湾发展"模式"的各项要素，而美国因素发挥作用最主要和最基本的形式和途径是美国驻台机构与台湾经济技术官僚群体形成的"跨政府关系"。以这种关系为基础，美国驻台机构和台湾经济官僚导演和推进了台湾的进口替代工业化和出口导向工业化。二  "跨政府关系"与进口替代化
　　在1950年代大部分时期，美国的援助官员和顾问并不像后来美援机构所宣称的那样始终坚决反对在建立进口替代的经济体制。恰恰相反，实际上他们当时在对美援的派拨和运用进行计划和监督时，在向台湾当局提供政策建议和参与政策制定时，并没有刻意遵循西方自由市场经济的理念和原则，并没有把在台湾确立完全的私人制度和自由贸易体制作为其在实际的中切实追求的目标。他们推动台湾经济的方向大体上与国民党经济技术官僚的方向是一致的。他们与台湾经济官僚共同促成了后来在美国受到广泛批评的所谓"干预主义的"或"国家主义的"工业化政策、战略和制度体制。
　　50年代华盛顿的对外援助政策中并不像50年代末以后那样特别强调在受援国建立自由市场体制。虽然一般说来美国援助政策的基本理念是一种将援助、自由市场制度和经济发展结合起来"自由发展主义"（liberal developmentalism），而且官方宣传也始终以此为基调，但援助机构和有政策力的经济学家对在欠发达国家搞国家导向的政策和经济计划并不总是刻意反对。【注释：兼涉官学两界、对美国外援政策有重要影响的罗斯托代表国务院表达这样的立场，欠发达国家利用外援和发展经济时必须实行"国家规划"。沃*惠*罗斯托：《从第七层楼上展望世界》，商务印书馆，1973年版，第87-89页。】 身处受援国的援助官员们更是在实际中往往会发现，由于缺乏必要的经济和制度基础，马歇尔计划的经验无法照搬到欠发达国家，推行发展援助计划必须通过和倚重当地的政府。美国援助官员在政策的实际执行过程中经常根据受援国的情况因地制宜做出并不具有"市场教条主义"色彩的对策。台湾岛上的美国官员清楚，他们来到这里的最终目的是帮助国民党生存下来。为此，他们只能用经济实用主义而不是抽象的自由市场观念去面对所要处理的。而他们与台湾经济官僚们之间良好的合作关系，也更多地来自经济实用主义而不是经济自由主义。 （科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布）
　　美国官员的实用主义首先表现在他们对公营企业的态度上。虽然他们认为一个强大的私人经济部门是健康经济的基础和不可分割的部分，但他们面对的是日本人遗留下来的工业企业如果不由当局出面经营就会陷于生产停顿的局面，因而他们只能把台湾的公营企业作为一种别无选择的情况接受下来。实际上，在50年代上半期美国援助机构的对策是在公营经济和私营经济之间采取中间路线，即在把私人企业的发展作为长期目标加以推动的同时，对公营企业不是予以革除，而是致力于改善其经营不良的状况，以实现扩大生产和稳定经济的目标。实际上，当时美援机构把大部分经援款项送到公营企业。
　　1952年5月，共同安全署驻台官员的报告表明，这个机构对公营企业在台湾经济中的作用持有一种非常积极的评价，已着手采取、并建议继续采取细致和切实的措施对其予以支持。【注释：FRUS, 1952-1954, Vol.14, p.58.】 1954年，美国驻台"大使馆"经济处主管埃尔伍德（Robert Elwood）在台湾的官方刊物上撰文指出："在台湾这个地方，想要采取行动，一下子就把所有权调整过来，让大部分或全部工业归私人所有，好像是行不通的。这样的做法一定会产生打击士气的后果，亦会妨碍现行扩大工业生产计划的实行。""首先必须采取步骤使那些政府企业能在健全基础上营业......"【注释：《自由之工业》，1954年4月，第6页。转引自陈玉玺：《台湾的依附发展》，台北*人间出版社，1992年版，第73-74页。】
　　下面的例子反映出有时美国人对"私有化"的态度比国民党人还要"保守"。1953年，为配合第三阶段土地改革即"耕者有其田"计划的实施，台湾当局决定部分向民间开放公营企业，将台湾水泥公司、造纸公司、工矿公司和农林公司四大公营企业资产作价为股票（其价格当然是被高估的），作为补偿发放给土改中失去土地的地主。一位学者获得的档案资料表明，美国官员和顾问对于这一导向私人企业制度的举措不仅不感到鼓舞，反倒担心在私人管理下这些企业可能无法生存。共同安全署驻台分署在7、8月间的多份报告中指出，如果这些企业中的一个或者全部失败，不仅会对正在进行的土改产生不良后果，而且还将破坏在台湾长期发展私营企业的机会。而如果没有政府的支持，将这四个企业交给私人管理很可能会导致它们的失败。驻台分署希望在为私营企业的经营创造出良好条件之前，暂时不要将这四个公司向私人部门转让，为此它甚至与 "经济部"发生激烈的争执。【注释：西蒙：《外部参与与内部改革》，韦艾德、葛苏珊主编：《台湾经济》，厦门鹭江出版社，1992年版，第188-189页。】 这个计划在台湾方面的坚持下最终还是被执行了。由此可以看出，美国驻台官员和台湾经济官僚一样，都承认公营经济在台湾的存在和发展在当时有着客观必然性和阶段的合理性，都主张公营经济和私营经济并举的方针，尽管双方强调的侧重可能因时因事而有所不同。 （科教作文网http://zw.nseAc.com）
　　美国官员对私营企业的扶植也显然不是从纯粹的自由企业制度的立场出发，而是在一种把"政府"指导和控制、扩大私营部门与促进经济长远发展结合起来的考虑下进行的，此中产生了后来所谓的"确定产业目标"（Industry Targeting）政策即战略性产业政策。他们采用的一种方式是在当局的指导下建立私人企业：在被选择优先发展的行业中先在美援的支持下投资建厂，然后把这些企业交付具有"私人企业家"身份的人经营。而怀特公司承担"目标产业"的评估和选择扶植对象的。1953年，怀特公司在其关于台湾工业发展的建议书中就把塑胶（塑料）工业确定为重点扶持的"目标"。1955年，美援机构和怀特公司启动了一项投资建厂计划以求实现塑料产品的进口替代。尹仲容选择王永庆在1957年工程完工后接管了这个工厂。后来这个工厂发展为台湾的大型企业联合体--台塑集团。【注释：Robert Wade, Governing the Market: Economic ory and the Role ofGovernmentinEast Asia Industrialization （Princeton Univ. Press）, p.80; 康绿岛：《李国鼎口述》，台北*卓越文化事业股份有限公司，1993年版，第86-87页。】
　　美国驻台机构为稳定经济和有效运用美援而"活跃而坚定地"施加的影响也产生了促使台湾当局强化其对财政、、外贸和外汇的计划和控制并使之制度化的效应。在1951年3月19日经济安定委员会的首次会议上，以"观察员"而非正式成员与会的美国顾问的发言占去了会议的大部分时间，他们面对面地向陈诚、严家淦和尹仲容说明当局执行"严格"的外汇管制的必要性。作为这次及其后两次经安会会议的结果，"行政院"于4月19日宣布实行复式汇率制度。【注释：Cullather, op.cit. p.4.】 这种以本币高估、进口汇率远远高于出口汇率为基本特征的制度经数度调整沿用至50年代末，成为与进口替代工业化相适应的贸易保护政策的基本制度。【注释：Maurice Scott, "Foreign Trade," in W. Galenson, ed., Economic and Structural Change in Taiwan (Ithaca: Cornell Univ. Press, 1979), pp.314-315.】 
　　1951年6月30日，经济合作署署长在给驻台"使馆"的政策训令中，把对台湾当局的预算、外汇进行"有效的管制"并对"各种来源的资金"进行"务实的计划"明确宣布为美国各驻台机构的责任。【注释：FRUS ,1951, Vol.7, p.1724.】 而各驻台机构对此早有准备，而且显然对"管制"和"计划"持有比他们的上司更为积极的态度。此前，经济合作署驻台分署署长穆懿尔和共同安全署驻台分署署长蔡斯（William C. Chase）在致华盛顿的备忘录中表示："美国政府（应该）作为紧急事项要求中华国民政府制订某些实际的程序，并提交美国政府代表加以紧急的考虑和讨论。通过这些程序，美国主管机构才可能同中国有关的军政官员一道对福摩萨的资源和资金实行有效的监管。"【注释：FRUS,1951, Vol.7, pp.1715-1716.】 到8月间，一个访台归来的参议院代表团就已根据其在台湾的见闻报告说，经济合作署驻台分署"时重时轻地插手于建立国民经济预算、为增加财政收入而修改税收体制，以及建立更严格的进口计划的制度"，而且参与到"有关银行和货币、外汇的具体运用和整体性的国民经济计划等日常决策中去了。"【注释：Senate Appropriations Committee, Special Subcommittee on Foreign Economic Cooperation, United States Aid to Formosa, 82d Cong., 1st sess., August 1951, p.4-6, 转引自Cullather, op.cit. p.11.】 
　　毫无疑问，美国驻台机构自己所做的和要求国民党政权做的都是为了加强"政府"对经济的干预及其制度基础，而这是台湾进口替代体制乃至其后的出口导向体制中不可或缺的成分。实际上，台湾的经济计划实践与运用美援的经历有着直接的关系。1952年8月，共同安全署驻台分署要求经济安定委员会就美援终止前的台湾经济发展作出全面的长期规划。9月26日，经安会向驻台分署提交了一份为期四年的经济计划草案。台湾"四年经建计划"的编订和实施自此开始。该计划草案实际上是以此前提出的美援申请计划为基础加以拟订的，而且其关于工业的部分基本上依样复制了此前由怀特公司专家德比欧塞特制订的一份工业发展计划，采用了其中的预算和目标数字。【注释：Cullather, op.cit. pp.14-15.】 该计划的一个显著特点是，在继续对纺织和其他轻工业实行保护的同时，在对进口和外汇的管制中加强对消费品进口的限制而放宽对生产资料进口的限制。这个计划体现了进口替代政策的基本精神，标志着台湾进口替代工业化的正式启动。
　　台湾进口替代体制中有一个颇具特色的制度，即在纺织工业中实施的"代纺代织"制度。这种当局和纺织业厂商之间的委托来料加工制度，实际上既是一种对纺织业"极其周密的幼稚产业保护政策"，又是一种对私营企业的价格、利润、雇佣和生产水平施行严格管制和控制乃至垄断的制度。【注释：隅谷三喜男、刘进庆、涂照彦：《台湾经济发展的成就与问题：新兴工业化经济群体的典型》，厦门出版社，1996年版，第116页。】 不仅"代纺代织"制度全额依赖美援进口原棉和棉纱，而且鲜为人知的是，这种严重"扭曲价格"的制度是由怀特工程公司的两位工程师--德比欧塞特和布芬顿（Sidney L. Buffington）--与时任"中央信托局"局长的尹仲容所共同制订的，并受到经济合作署驻台分署官员的欣赏和支持。【注释：Cullather, op.cit.，p.9.】 具有讽刺意味的是，后来国际开发署（经济合作署的后身）对这种制度进行了尖锐的批评。
　　美国官员和顾问为在台湾建立适应进口替代工业化的金融体制作出努力。1951年，美国联邦储备银行通过美援机构的安排与台湾当局建立了合作关系，以对台湾的银行制度和货币政策提供咨询。被美联储派往台湾的货币政策专家莫里尔（Chester Morill）与台湾经济官僚共同加强了当局对金融系统的控制。他在经安会的会议上向台湾官员建议，台湾的"中央银行"制度不应该仿照美联储，因为后者容易受到外部的干扰和压力。【注释：Cullather, op.cit.，pp.11-12.】 美国官员和专家还设计各种美援贷款计划，向私营工商业和农民提供信贷。其中著名的"统一农贷计划"，即为农复会农贷组组长考夫曼（I. H, Kauffman）和曾任康乃尔农学院院长、美国农贷管理局局长的马雅斯（W. I. Myers）亲自拟订。【注释：赵既昌：《美援的运用》，第14-15页。】  （科教范文网http://fw.nseac.com）
　　当然也有美国人与台湾方面发生分歧的情况，而分歧的解决未必以不利于强干预的方式进行。比如，"肥料换谷制"以官定的高肥料价格和低米价为基本，是一种肥料专卖和粮食征收的双重强制掠夺机制，也是对农业的隐性税收机制。【注释：参见隅谷三喜男等前引书，第79-80页；董正华等：《透视"东亚奇迹"》，上海，学林出版社，1999年版，第98-99页。】美方委员一向不满这种制度，主张肥料和稻谷的价格均应由市场供需调节，此事曾引起"农复会内部仅有之一次中美委员意见分歧。"为此，美援运用委员会专门召集会议，台湾方面表明不取消肥料换谷制的坚决态度并提出自己的理由。分歧以美方委员的妥协而告终。【注释：张宪秋：《张宪秋回忆录》，台北*"行政院"农委会，1990年版，第34-36页。】
　　台湾的进口替代工业化与土地改革的实施有着极为密切的关系。虽然土改的动力并非全部来自美国方面，具体操作也主要由 "行政院"直接负责，但农复会和美国专家也参与了土改的全过程并发挥了重要的推动、创议、规划、指导和协助作用。特别是美籍专家雷正琪（W. L. Ladejinsky）和安德生（W. A. Anderson）的作用更为突出。前者曾直接敦促蒋介石进行土改第二阶段的"公地放领"，并参与拟订起实施细则；【注释：《雷正琪博士函为公地放领事》，黄俊杰编：《中国复兴联合委员会史料汇编》，第179-181页。】 而后者在著名的"安德生报告"中提出了农会改组一整套办法，被充分加以贯彻实施，可谓是指导整个农会改组的纲领性文件。【注释：安德生为康乃尔教授，于1950年秋来台进行乡村社会调查和研究，于1952年8月提出《安德生报告》。郭敏学：《台湾农会发展轨迹》，台北*商务印书馆，1984年版，第1页；《安德生报告》见黄俊杰：前引书，第209-219页。】 （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
　　综上所述，在台湾进口替代战略的实施过程中，美国的意识形态宣扬与其驻台官员的实际作为之间存在着巨大的反差。与通行的观点相反，美国官员和顾问在很大程度上背离了自由市场原则，与台湾经济官僚的路线保持了基本一致，并没有执着于在台湾复制美国的经济模式。美国不仅在资金上支持了进口替代工业化战略的实施，而且参与了进口替代工业化的政策和经济计划的制定，帮助奠定了进口替代的制度基础。三  促成化战略转型
　　台湾由进口替代到出口导向的工业化发展战略转型的一个背景是，50年代中期以来，美国对外援助政策中出现的一种变化趋势，即更多地把提高受援国私人投资和强化自由市场制度作为援助政策的目标予以强调。【注释：Burton Kaufman, Trade and Aid: Eisenhower?s Foreign Economic Policy, 1953-1961 (Baltimore: Johns Hopkins Univ. Press, 1982), pp.68-73.】 有利于台湾进口替代体制和国家导向政策的外部环境开始逐渐发生变化。美国在对台援助中更加强调"培养自促的增长能力"和"最大限度地自力更生"，驻台援助机构的也进行了相应的调整。
　　然而，促成发展战略转型的动力更多地来自当时岛内形势。与其他发展家和地区一样，相对成功的台湾进口替代体制也暴露出其自身难以克服的局限。20世纪50年代中期以后，台湾非耐用消费品的内部市场趋于饱和，投资疲软，经济增长速度减慢。【注释：Gustav Ranis, "Industrial Development," in Galenson, eds., Economic Growth and Structural Change in Taiwan, p.219.】 美国方面又不断警告台湾当局美援将在数年内终止。台湾经济官僚看到，如不及时扩大出口，则必将面临外汇严重短缺的局面。这种情况下，台湾当局面临着两种选择：要么维持现有体制，推行以耐用消费品（资本密集型生产）为重点的深度进口替代；要么变更现有体制，在已具相当规模的非耐用消费品（劳动力密集型）生产的基础上使台湾经济出口转向扩张的道路。这在国民党政权内部引起了尖锐的意见分歧和争论。大致说来，主张采取第一种对策的是台湾银行、台湾"省政府"及其下属机构、公营的领导人、军界，以及外汇贸易审议委员会的部分成员（尤其是其主任委员兼"财政部长"徐柏园）；主张采取第二种对策的则是与美国驻台机构关系最为密切的经济安定委员会、美援运用委员会，尤其是以尹仲容为首的多年来深受美援机构和支持的经济官僚。【注释：Stephen Haggard, Pathways From the Periphery:  Politics of Growth in the Newly Industrializing Countries (Ithaca: Cornell Univ. Press, 1990), pp.86-89; Stephan Haggard and Chien?Kuo Pang, "The Transition to Export?Led Growth in Taiwan," in Joel D. Aberbach, David Dollar, and Kenneth L. Sokoloff, eds., The Role of the State in Taiwan?s Development (New York: M.E. Sharpe, 1994), pp.65-69.】  内容来自www.nseac.com
　　第二种意见最终占了上风。这个结果反映了美国长期以来对国民党政权深层影响中相互关联的两个重要方面：首先是国民党政权反攻大陆目标的淡化，以及其基本政策路线由军事本位向经济发展本位的转换；其次与政策转型关系更为直接的是，在美援运用的过程中经济技术官僚地位不断上升，最终确立了在经济决策中的主导地位。
　　1957年，台湾外汇收支状况恶化，年底蒋介石任命了一个由"副总统"陈诚牵头并包括俞鸿钧（"行政院长"）、许柏园、尹仲容、严家淦（美援会主委）的九人小组专门解决办法。在这个小组的会议上，许柏园和尹仲容之间发生尖锐的对立：前者以现有外汇外贸体制有助于维持经济安定为由坚决反对其进行改革，而后者则认为现有体制因导致低效和腐败行为而已失去存在的合理性。尹仲容的意见得到蒋介石、陈诚的支持。1958年4月，许柏园被迫辞职，而尹仲容则乘势提出以简化汇率机制、放宽进口管制和鼓励出口为重要和目标的外汇外贸体制改革方案。4月19日，这个方案为国民党中常会通过，"经济部"颁布《改进外汇贸易方案》，先把近10种复式汇率简化为双重汇率。11月又对新台币实行贬值，其对美元的比价由此前的约25元兑换1美元下降为约36元兑换1美元。是为台湾进口替代向出口导向战略转型的第一步。【注释：Haggard and Pang, op.cit.，pp.73-75 .】
　　发展战略转型更为重大和决定性的步骤是"19点财经改革措施"和"奖励投资条例"的出台和实施。其中作为实施体制变革的总体指导文件，"19点财经改革措施"与美国的敦促和影响有着更直接和明显的关系。它实际上是直接来自于"赫乐逊八项建议"。
　　1959年11月下旬和12月初，美国副国务卿狄龙（C. Douglass Dillon）和经济合作署副署长萨启奥（Leonard J. Saccio）相继访问台北。他们都表示台湾具有加速经济发展的潜力，希望其成为其他亚洲国家的典范。这实际上是一年前杜勒斯访台敦促台湾当局对岛内经济发展给予更多关注【注释：1958年10月下旬台海危机期间，杜勒斯亲自到台湾对蒋介石进行劝说和加压。他批评国民党政权的"军国主义"色彩过于浓厚，极力敦促蒋介石集团缩减军费发展经济, 对此后者不得不做出正面回应。FRUS, 1958-1960, Vol.19, pp.413-417, 515.】的继续，但方式已由施加压力改为更多的正面诱导。萨启奥还特别向陈诚表示，只要台湾方面最大限度地调动岛内资源投入经济发展，美国就将重新考虑此前多次表示过的要不断缩减对台援助规模的打算，为台湾经济的加速发展制订进一步的专门援助计划。【注释：Pang Chien?Kuo, State and Economic Transformation, pp.180-181; FRUS, 1958-1960, Vol.19, p.643.】 尹仲容主持下的美援运用委员会很快做出反应，向经济合作署驻台分署署长赫乐逊提交了一份第三期四年经建计划的草案，附带提出对大量美援的申请。赫乐逊对这个计划的方向表示肯定，但认为内容过于宽泛而缺乏具体步骤，而且没有体现出"最大限度的自力更生"原则。在12月的一次午餐会上，赫乐逊向"经济部"和"财政部"官员"详细地解释了我们（美国驻台官员）的想法到底是什么，并指出我们希望从中国政府那里得到什么样的反应。"一星期后，美援会又向赫乐逊提交了经过修改后内容细致得多的四年经建计划草案，但赫乐逊仍然不满意。他告诉美援会，美国方面"希望看到关于中国政府更明确地表述其（在加速经济发展的计划方面）最大限度地做出努力而准备采取的具体步骤。"于是，尹仲容请求赫乐逊提出一份阐明美国方面具体意见的书面建议，"以便使他能够仔细地研究，并拿来给其他政府成员看。"【注释：FRUS, 1958-1960, Vol.19, pp.643-644.】 尹仲容对改革的具体措施实际上早已有所擘划，此举显然是借力于美国援助机构，来加速他所主张的改革计划出台。【注释：在50年代中期，尹仲容就已提出1959年后被执行的与扩大出口有关的许多政策措施。Haggard and Pang, op.cit.，pp.72-73.】  （科教作文网http://zw.ΝsΕac.cOM编辑）
　　结果，赫乐逊向美援会提交了关于"加速经济发展计划"的纲要。12月29日，美援会将这份纲要的译文呈送陈诚。在这个纲要中，赫乐逊指出计划的目标是，"在今后四五年内最大限度地推进合理的经济增长，创造未来的自促增长的条件，以便在军事装备和剩余农产品之外消除对援助的需要。"为了实现这些目标，赫乐逊就台湾当局所应该采取的行动提出八项建议：（1）在减少军事目的的资源投入方面采取"果断决定"；（2）为实现价格稳定实行紧缩性的财政和信贷政策；（3）对税收制度进行改革，革除现存税收体制对企业构成的障碍；（4）实行统一的和符合实际的汇率，从而防止对资源的不合理利用和过度消费，鼓励出口，取消对私营企业和生产出口产品企业的歧视；（5）放松外汇管制，引入市场机制；（6）设立一个公用设施委员会，对公用设施进行有效的管理；（7）建立投资银行机制，简化投资手续，吸收闲散资金；（8）向私人业主出售公营企业。赫乐逊还指出，美国援助也要相应地作出调整。【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, p.644; Pang Chien?Kuo, op.cit.，pp.183-184.】
　　陈诚收到赫乐逊建议书的次日，即邀请赫乐逊和驻台"大使馆"代办雅格尔（Joseph A. Yager）前往商讨，与会的还有严家淦、尹仲容、李国鼎等人。二人在力陈采纳"加速经济发展计划"的必要性之余，赫乐逊还特别指出他的建议书并不代表华盛顿的指令，而是"大使馆"和经济合作分署以书面的和更具体的形式表达塞西奥访台时所提出的建议，目的在于加速经济增长和鼓励私人部门的发展并为此提供必要的援助。但他这次还是动用了"援助杠杆"：台湾当局应该"最大限度地自力更生"，美国将不事先确定将今后各年援助的实际数额，而是将最终视台湾当局在为私人企业发展创造良好环境方面所做出的业绩而定。陈诚在强调台湾当局困难的同时表示，美国提出的建议是一年前蒋介石和杜勒斯的联合公报的发展结果，台湾方面原则上同意赫乐逊八点建议的内容。12月31日，赫乐逊和雅格尔向国务院提出建议：为了进一步推动台湾当局采取行动，应该在国务卿与驻美"大使"之间、驻台"大使"与蒋介石之间安排高层对话，并从中寻求与台湾方面就美国所提出计划正式互换照会；在最近期则应该"将赫乐逊和尹仲容之间的信函往来作为致力于根据已在书面上达成的共识采取行动的恰当方式"。他们向上司表达了充分的乐观："我们感到这里的热情是真实的，我们必须积极地行动，以通过恰当的渠道保持和引导这种热情。"【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, pp.645-646.】 （科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理）
　　1960年1月4日，赫乐逊的八项建议连同一份与之有关的备忘录被送交蒋介石。7日，蒋介石召集了由陈诚、张冲、严家淦、尹仲容、李国鼎等人参加的会议。蒋介石听取了关于12月30日美台联合会议的背景、目标、结论及台湾的社会经济形势的汇报，陈诚尤其传达了美方在限制军费方面的坚决态度。时势使然，这次会议经蒋介石首肯做出了将1961年的军费开支维持在1960年水平的决定，而且还对赫乐逊建议的总体精神和其他具体内容给予肯定和支持，这样国民党最高领导集团终于正式确认了经济改革和政策转型的基本方向。作为对赫乐逊八点建议的正式回应，这次会议还指定尹仲容主持草拟财政经济改革的方案并负责具体实施。【注释：Pang Chien?Kuo, op.cit.，pp.183-184.】 会议结束后的当日晚些时候，严家淦、尹仲容和李国鼎即与赫乐逊、雅格尔会面，通知他们蒋介石已做出支持八点改革建议的决定。赫、雅二人认识到执行改革计划的"道路已被扫清"，向严、尹、李"在总统那里取得的成功"表示"祝贺"。【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, pp.648-649.】
　　尹仲容等人实际上认为赫乐逊八点建议尚不够全面，于是决定扩大财经改革的范围。这样塞西奥和赫乐逊的建议终于扩展为尹仲容的"19点财经改革措施"。这个文件容纳了八点建议的基本精神和主要内容：放松对经济的管制、鼓励出口、改进和税收体制、为私人企业和海外企业创造良好的投资和经营环境，以及平衡当局的财政收支；同时在下列方面增加了新的内容：鼓励储蓄和积累、建立"中央银行"制度、放松贸易管制、充分利用公营生产设施、调整薪金制度，以及限制军费开支等。1月14日，尹仲容将阐明第三期四年经建计划（1961-1964）的目标、并吸收了"19点财经改革措施"内容的"加速经济发展方案"的正式文本送交赫乐逊，并在附信中通告说该方案已被"行政院委员会"通过，而且蒋介石也在原则上肯定了"19点"。【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, p.649, footnote 2.】 至此，台湾工业化战略转型大局已定，而且其基本政策框架也告形成。
　　剩下的是将改革措施进一步制度化、化。出于避免意见分歧和既得利益干扰的目的，陈诚责成享有充分独立性的美援会负责起草"奖励投资条例"。出于同样目的，陈诚将新成立的"工业开发与投资中心"设在美援会而不是其他机构之下。1960年6月2日，"行政院委员会"通过了"奖励投资条例"。【注释：Haggard and Pang, op.cit.，p.82; Pang Chien?kuo, op.cit.，p.189.】 
　　在对台湾当局施加放弃反攻大陆和压缩军费开支压力的同时，美国开始加大促使其进行以出口扩张和发展私营经济为中心的经济"自由化"的推动力，这是台湾发展战略转型的之所以相对迅捷、平稳的重要原因。而外向型生产体制的迅速建立和顺利运行，又在很大程度上是以进口替代工业化的相对成功为必要条件的。特别是台湾的进口替代工业化基本上是以劳动力密集型轻工业消费品为方向和主要内容，这个选择不仅在当时是现实的和合理的，而且与当时建立的良好基础设施一道使后来劳动力密集型出口导向生产获得了一个与其基本方向相符的坚实基础。这一点可在与同样受到美国的援助和影响的韩国的对比中更清楚地看到。与在台湾一样，50年代美国在对韩国的援助中也强调发展轻工业基本消费品和基础设施以促使其实现经济的稳定和自给，但属意"北伐"的李承晚政权凭借其冷战中的有利政治地位，利用美国驻韩美军司令部和联合国朝鲜重建署（UNKRA）的矛盾，成功地抗拒了美国的压力，并保持了对美援运用的处置权，力求把进口替代工业化的重点放在重工业和军事工业领域。【注释：尽管如此，韩国50年代中期在美国顾问坚持下建设的一批轻工业项目仍在60年代朴正熙出口生产体制中发挥了骨干作用。尹保云：《韩国的化：一个儒教国家的道路》，东方出版社，1995年版，第60-62页。】 缺乏台湾那样运行良好的"跨政府关系"，或许可以被认为是韩国进口替代成效较差，而且发展体制转型伴随着剧烈的政治不稳定和政权更迭的重要原因。

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　　美国之推动台湾发展战略转型在很大程度上是在促进经济"自由化"改革的名目之下进行的，而且后来的新古典主义经济学家也把这一转型看作是自由主义经济路线的胜利，看作是对干涉主义政策的抛弃和真正的贸易自由化的开端。然而，台湾的出口导向体制与此前的进口替代体制之间有着根本的连续性，"自由化"的程度实际上是十分有限的，其内容和方式也是具有高度的选择性的。【注释：有人甚至认为这不过是"伪自由化"。Alice Amsden, "Taiwan?s Industrial Policies: Two Views, Two Types of Subsidy," Erik Thorbecke & Henry Wan, eds., Taiwan?s Development Experience: Lessons on Roles of Government and Market (Boston: Kluwer, 1999), pp.97-98.】 台湾经济官僚主张也可以说是一种渐进的经济自由化路线，这与在援助政策的实际执行过程中也已改弦更张了的美援机构的要求之间存在着巨大的差距。即使是断言美国援助推动了台湾自由化的雅各比也无法否认，美国援助机构在台湾的财政和货币领域里的影响是有限的，其对公营企业实施"非国有化"的劝告和压力也往往不能奏效。【注释：Jacoby, U.S. Aid to Taiwan, pp.144, 147.】 
　　出口导向体制的建立并未伴随着完全的自由贸易体制的建立，恰恰相反，进口替代体制下的进口控制和保护性关税一直延续到70年代。一位学者指出，60年代唯一具有实质意义的自由化步骤仅汇率改革一项。【注释：M. Shahid Alam, Governments and Markets in Economic Development Strategies: Lessons from Korea, Taiwan, and Japan (New York: Praeger, 1989), p.4.】 而且，真正的汇率单一的外汇体制实际上直到1963年10月才告形成。【注释：Haggard and Pang, op.cit.，p.74.】 对进口的管制在很大程度上被保留下来，即所有的进口仍然要经过当局的许可证制度。台湾当局将进口商品按"禁止"、"控制"和"允许"三大类进行细致的划分，至1968年被"禁止"和"控制"的商品项目仍达4700多种，1970年又增加到4988种。【注释：Maurice Scott, "Foreign Trade," in Walter Galenson, ed., Economic Growth and Structural Change in Taiwan (Ithaca: Cornell Univ. Press), p.330.】 虽然对以生产出口产品为目的原料和设备的进口的限制相对宽松，但只有当某种原材料产品在岛内不能生产，或其国内市场价格超过同类进口产品的综合成本达到预先规定的比例（最初高达25%）时，台湾当局才会给这种产品的进口发放许可证。【注释：Alam, op.cit.，p.55.】 而当局关于"自制率"（国产化率）的规章也反映了对进口的限制。【注释：Scott, op.cit.，p.333.】 台湾的关税虽经数度调整，但在1973年之前总体上没有明显变化。所以，一位持自由主义观点的学者也认为对台湾的"自由化"不应估计过高："自由化在1964年前后并没有真正启动，大多数的管制在1970年后仍然未被消除......。"【注释：Scott, op.cit.，p.331.】

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　　台湾当局对包括美国公司之内的海外私人投资进行严格的限制。它对申请来台投资的外商进行严格挑选，并利用各种手段促使他们与当地公、私营企业进行合作，经过一段限定的时间后迫使其把所有权转交台湾业主。面对限制，最初美、日企业往往采用向台湾的厂家发放生产许可证以收取转让费和专利费的方式进入台湾。这种办法使台湾在引进资金和技术的同时最大限度地保持了对关键产业的内部控制。1965年台湾当局在高雄建立了第一个出口加工区后这种状况有了很大改观，但其专门机构仍然对外资企业进行着严密的监督和规范。而设立出口加工区的一个明确目标，就是以积极的方式在促进出口的同时限制外资企业对岛内市场的渗透。
　　 台湾60年代的劳动力密集型出口导向生产体制，实际上是一种把对进口的限制和对出口的鼓励结合起来的"新重商主义"体制。【注释：有一位经济学家把台湾的贸易体制形象地归纳为"进口关税加出口退税"。Tein?chen Chou, "The Pattern and Strategy of Industrialization in Taiwan: Specialization and offsetting Policy," in Developing Economies, Vol.23, June 1985, p.151.】 进口替代至少在部分经济部门中仍然继续着，而对经济的行政干预也没有被放弃。私营企业发展得到当局的鼓励，其外部环境也逐渐变得宽松了一些，但它们的命运仍然在很大程度上取决于是否能够争取到当局的补贴、信贷和出口退税待遇（而这又不完全靠经营业绩而定）。公营企业（以及国民党的"党营事业"）仍然在虽然缓慢但却稳定的扩展之中：据库兹涅茨的研究，公营经济部门在台湾国民生产净值中的比重由1951至1953年的10.9%上升到1961至1973年的13%，在1971至1973年也大体保持了这一水平。【注释：Simon Kuznets, "Growth and Structural Shirts," in Galenson, Economic and Structural Change in Taiwan, pp.78-79.】 （科教范文网 fw.nseac.com编辑发布）
　　从长期趋势来看，台湾出口导向工业化可以被认为同时也是一个经济"自由化"的过程，但关键在于，这一过程是以渐进的、积累性的、有选择的和有控制的方式实现的。美国直接促成了台湾发展体制的转型，并为新的出口经济的运行提供了资金、技术和市场等方面的条件，但它没有如其所希望、设想和宣传的那样在台湾复制出美国的经济模式。

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